来源：《环境保护》2007年04月10日

夏光 国家环保总局环境与经济政策研究中心

  在我国提出实现环境保护历史性转变的今天，有一个问题需要特别提出来进行思考和探讨，这就是“环境保护的国家意志”问题。之所以突出这个问题，是因为历史性转变是一种重大和根本的转变，这个过程不但离不开而且还特别需要“国家”这个主体发挥特殊和关键的作用。正如治理国家需要正确的国家理论指导一样，环境保护作为国家治理的一个具体领域，也非常需要关于环境保护国家意志的阐释。

  1 引人关注的变化

  进入“十一五”以来，我国政府关于环境保护的一系列新的提法和表述引起了人们的关注。首先是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，随后温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出保护环境与经济增长要“并重”和“同步”。这些出自国家最高行政权力机构的重要论述，显然不是一般性的即兴表态，而是经过慎重研究作出的重大决策。

  在提出这些方向性理念的同时，国家采取了一系列重要的环境保护政策举措，例如，中央发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，加大了环境保护的指标和份量。国家环保总局和国家统计局组织10个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从GDP中分离出来，以反映经济发展的真正效果。同时，国家环保总局宣布成立华东、华南、西北、西南、东北5个区域环保督查中心，这是近年来国家环境保护管理体制上比较大的变化。

  如何看待和理解这种变化？可以看到，这些变化的核心是国家行为的变化，是国家对于环境保护的理念和行动有了很大强化。它表明一种明确而坚定的加强环境保护的政治基础已经基本形成，可以说，环境保护历史性转变，其实质是环境保护国家意志的上升。

  2 什么是环境保护的国家意志？

  我们可以把国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合称为“环境保护的国家意志”。在这里，国家最高权力系统包含国家层面的政党、立法、行政、司法等权力机构。

  由这个定义可知，环境保护的国家意志由两个部分组成：“国家意愿”和“国家行动”。国家意愿是指国家采取的环境保护的理念和决心，主要反映国家对环境保护的认知和态度，是一种主观景象。国家行动则是指国家在环境保护方面所作出的承诺和要求，体现了对于环境保护的实际行动。把上述结构用下图表示：

  国家意志的特点是它超越于各种部门、地方和个体的利益和意志之上，既是这些主体之利益和意志的合理综合，又不受其拘囿。在一定程度上，国家意志是为了克服这些局部利益的局限而存在的，因此不排除国家意志与局部利益具有一定的对立性。在环境保护上这个特点更为突出，因为环境作为公共资源具有开放性，更加需要“国家”这个公共利益的维护者来预防和纠正局部主体对环境的过度利用。

  以往，人们常把“国家意愿”与“国家意志”等同使用，现在可以看到，国家意愿只是国家意志的一部分，是其基础和先导，二者一字之差，含义有别。在环境保护上，国家意愿加上足够强度的国家行动，才能形成完整的环境保护国家意志。