二月十五日绿家园江河信息汇总

1、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》

来源：新华社   2006年02月15日

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。现作出如下决定：

　　一、充分认识做好环境保护工作的重要意义

　　（一）环境保护工作取得积极进展。党中央、国务院高度重视环境保护，采取了一系列重大政策措施，各地区、各部门不断加大环境保护工作力度，在国民经济快速增长、人民群众消费水平显著提高的情况下，全国环境质量基本稳定，部分城市和地区环境质量有所改善，多数主要污染物排放总量得到控制，工业产品的污染排放强度下降，重点流域、区域环境治理不断推进，生态保护和治理得到加强，核与辐射监管体系进一步完善，全社会的环境意识和人民群众的参与度明显提高，我国认真履行国际环境公约，树立了良好的国际形象。

　　（二）环境形势依然十分严峻。我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。

　　（三）环境保护的法规、制度、工作与任务要求不相适应。目前一些地方重GDP增长、轻环境保护。环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出。环境保护机制不完善，投入不足，历史欠账多，污染治理进程缓慢，市场化程度偏低。环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高。监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。

　　（四）把环境保护摆上更加重要的战略位置。加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。加强环境保护，有利于促进经济结构调整和增长方式转变，实现更快更好地发展；有利于带动环保和相关产业发展，培育新的经济增长点和增加就业；有利于提高全社会的环境意识和道德素质，促进社会主义精神文明建设；有利于保障人民群众身体健康，提高生活质量和延长人均寿命；有利于维护中华民族的长远利益，为子孙后代留下良好的生存和发展空间。因此，必须用科学发展观统领环境保护工作，痛下决心解决环境问题。

　　二、用科学发展观统领环境保护工作

　　（五）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届五中全会精神，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会，努力让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。

　　（六）基本原则。

　　━━协调发展，互惠共赢。正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展。

　　━━强化法治，综合治理。坚持依法行政，不断完善环境法律法规，严格环境执法；坚持环境保护与发展综合决策，科学规划，突出预防为主的方针，从源头防治污染和生态破坏，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。

　　━━不欠新账，多还旧账。严格控制污染物排放总量；所有新建、扩建和改建项目必须符合环保要求，做到增产不增污，努力实现增产减污；积极解决历史遗留的环境问题。

　　━━依靠科技，创新机制。大力发展环境科学技术，以技术创新促进环境问题的解决；建立政府、企业、社会多元化投入机制和部分污染治理设施市场化运营机制，完善环保制度，健全统一、协调、高效的环境监管体制。

　　━━分类指导，突出重点。因地制宜，分区规划，统筹城乡发展，分阶段解决制约经济发展和群众反映强烈的环境问题，改善重点流域、区域、海域、城市的环境质量。

　　（七）环境目标。到2010年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。主要污染物的排放总量得到有效控制，重点行业污染物排放强度明显下降，重点城市空气质量、城市集中饮用水水源和农村饮水水质、全国地表水水质和近岸海域海水水质有所好转，草原退化趋势有所控制，水土流失治理和生态修复面积有所增加，矿山环境明显改善，地下水超采及污染趋势减缓，重点生态功能保护区、自然保护区等的生态功能基本稳定，村镇环境质量有所改善，确保核与辐射环境安全。到2020年，环境质量和生态状况明显改善。

　　三、经济社会发展必须与环境保护相协调

　　（八）促进地区经济与环境协调发展。各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先，大力发展高新技术，优化产业结构，加快产业和产品的升级换代，同时率先完成排污总量削减任务，做到增产减污。在环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发，加快基础设施建设，科学合理利用环境承载能力，推进工业化和城镇化，同时严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡。在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动。要认真做好生态功能区划工作，确定不同地区的主导功能，形成各具特色的发展格局。必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证。

　　（九）大力发展循环经济。各地区、各部门要把发展循环经济作为编制各项发展规划的重要指导原则，制订和实施循环经济推进计划，加快制定促进发展循环经济的政策、相关标准和评价体系，加强技术开发和创新体系建设。要按照“减量化、再利用、资源化”的原则，根据生态环境的要求，进行产品和工业区的设计与改造，促进循环经济的发展。在生产环节，要严格排放强度准入，鼓励节能降耗，实行清洁生产并依法强制审核；在废物产生环节，要强化污染预防和全过程控制，实行生产者责任延伸，合理延长产业链，强化对各类废物的循环利用；在消费环节，要大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标识、环境认证和政府绿色采购制度，完善再生资源回收利用体系。大力推行建筑节能，发展绿色建筑。推进污水再生利用和垃圾处理与资源化回收，建设节水型城市。推动生态省（市、县）、环境保护模范城市、环境友好企业和绿色社区、绿色学校等创建活动。

　　（十）积极发展环保产业。要加快环保产业的国产化、标准化、现代化产业体系建设。加强政策扶持和市场监管，按照市场经济规律，打破地方和行业保护，促进公平竞争，鼓励社会资本参与环保产业的发展。重点发展具有自主知识产权的重要环保技术装备和基础装备，在立足自主研发的基础上，通过引进消化吸收，努力掌握环保核心技术和关键技术。大力提高环保装备制造企业的自主创新能力，推进重大环保技术装备的自主制造。培育一批拥有著名品牌、核心技术能力强、市场占有率高、能够提供较多就业机会的优势环保企业。加快发展环保服务业，推进环境咨询市场化，充分发挥行业协会等中介组织的作用。四、切实解决突出的环境问题

　　（十一）以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治。要科学划定和调整饮用水水源保护区，切实加强饮用水水源保护，建设好城市备用水源，解决好农村饮水安全问题。坚决取缔水源保护区内的直接排污口，严防养殖业污染水源，禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区，强化水污染事故的预防和应急处理，确保群众饮水安全。把淮河、海河、辽河、松花江、三峡水库库区及上游，黄河小浪底水库库区及上游，南水北调水源地及沿线，太湖、滇池、巢湖作为流域水污染治理的重点。把渤海等重点海域和河口地区作为海洋环保工作重点。严禁直接向江河湖海排放超标的工业污水。

　　（十二）以强化污染防治为重点，加强城市环境保护。要加强城市基础设施建设，到2010年，全国设市城市污水处理率不低于70%，生活垃圾无害化处理率不低于60%；着力解决颗粒物、噪声和餐饮业污染，鼓励发展节能环保型汽车。对污染企业搬迁后的原址进行土壤风险评估和修复。城市建设应注重自然和生态条件，尽可能保留天然林草、河湖水系、滩涂湿地、自然地貌及野生动物等自然遗产，努力维护城市生态平衡。

　　（十三）以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治。加快原煤洗选步伐，降低商品煤含硫量。加强燃煤电厂二氧化硫治理，新（扩）建燃煤电厂除燃用特低硫煤的坑口电厂外，必须同步建设脱硫设施或者采取其他降低二氧化硫排放量的措施。在大中城市及其近郊，严格控制新（扩）建除热电联产外的燃煤电厂，禁止新（扩）建钢铁、冶炼等高耗能企业。2004年年底前投运的二氧化硫排放超标的燃煤电厂，应在2010年底前安装脱硫设施；要根据环境状况，确定不同区域的脱硫目标，制订并实施酸雨和二氧化硫污染防治规划。对投产20年以上或装机容量10万千瓦以下的电厂，限期改造或者关停。制订燃煤电厂氮氧化物治理规划，开展试点示范。加大烟尘、粉尘治理力度。采取节能措施，提高能源利用效率；大力发展风能、太阳能、地热、生物质能等新能源，积极发展核电，有序开发水能，提高清洁能源比重，减少大气污染物排放。

　　（十四）以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整；合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染；积极发展节水农业与生态农业，加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作，搞好作物秸秆等资源化利用，积极发展农村沼气，妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境“脏、乱、差”问题，创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业，防止污染向农村转移。

　　（十五）以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护。坚持生态保护与治理并重，重点控制不合理的资源开发活动。优先保护天然植被，坚持因地制宜，重视自然恢复；继续实施天然林保护、天然草原植被恢复、退耕还林、退牧还草、退田还湖、防沙治沙、水土保持和防治石漠化等生态治理工程；严格控制土地退化和草原沙化。经济社会发展要与水资源条件相适应，统筹生活、生产和生态用水，建设节水型社会；发展适应抗灾要求的避灾经济；水资源开发利用活动，要充分考虑生态用水。加强生态功能保护区和自然保护区的建设与管理。加强矿产资源和旅游开发的环境监管。做好红树林、滨海湿地、珊瑚礁、海岛等海洋、海岸带典型生态系统的保护工作。

　　（十六）以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全。全面加强核安全与辐射环境管理，国家对核设施的环境保护实行统一监管。核电发展的规划和建设要充分考虑核安全、环境安全和废物处理处置等问题；加强在建和在役核设施的安全监管，加快核设施退役和放射性废物处理处置步伐；加强电磁辐射和伴生放射性矿产资源开发的环境监督管理；健全放射源安全监管体系。

　　（十七）以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题。国家环保重点工程是解决环境问题的重要举措，从“十一五”开始，要将国家重点环保工程纳入国民经济和社会发展规划及有关专项规划，认真组织落实。国家重点环保工程包括：危险废物处置工程、城市污水处理工程、垃圾无害化处理工程、燃煤电厂脱硫工程、重要生态功能保护区和自然保护区建设工程、农村小康环保行动工程、核与辐射环境安全工程、环境管理能力建设工程。五、建立和完善环境保护的长效机制

　　（十八）健全环境法规和标准体系。要抓紧拟订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规草案，配合做好《中华人民共和国环境保护法》的修改工作。通过认真评估环境立法和各地执法情况，完善环境法律法规，作出加大对违法行为处罚的规定，重点解决“违法成本低、守法成本高”的问题。完善环境技术规范和标准体系，科学确定环境基准，努力使环境标准与环保目标相衔接。

　　（十九）严格执行环境法律法规。要强化依法行政意识，加大环境执法力度，对不执行环境影响评价、违反建设项目环境保护设施“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产使用）、不正常运转治理设施、超标排污、不遵守排污许可证规定、造成重大环境污染事故，在自然保护区内违法开发建设和开展旅游或者违规采矿造成生态破坏等违法行为，予以重点查处。加大对各类工业开发区的环境监管力度，对达不到环境质量要求的，要限期整改。加强部门协调，完善联合执法机制。规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。

　　（二十）完善环境管理体制。按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性。建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题。建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。县级以上地方人民政府要加强环保机构建设，落实职能、编制和经费。进一步总结和探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制。各级环保部门要严格执行各项环境监管制度，责令严重污染单位限期治理和停产整治，负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。完善环境犯罪案件的移送程序，配合司法机关办理各类环境案件。

　　（二十一）加强环境监管制度。要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位。推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目；建设项目未履行环评审批程序即擅自开工建设或者擅自投产的，责令其停建或者停产，补办环评手续，并追究有关人员的责任。对生态治理工程实行充分论证和后评估。要结合经济结构调整，完善强制淘汰制度，根据国家产业政策，及时制订和调整强制淘汰污染严重的企业和落后的生产能力、工艺、设备与产品目录。强化限期治理制度，对不能稳定达标或超总量的排污单位实行限期治理，治理期间应予限产、限排，并不得建设增加污染物排放总量的项目；逾期未完成治理任务的，责令其停产整治。完善环境监察制度，强化现场执法检查。严格执行突发环境事件应急预案，地方各级人民政府要按照有关规定全面负责突发环境事件应急处置工作，环保总局及国务院相关部门根据情况给予协调支援。建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。赔付补偿的具体办法由环保总局会同有关部门拟定。

　　（二十二）完善环境保护投入机制。创造良好的生态环境是各级人民政府的重要职责，各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加。要加大对污染防治、生态保护、环保试点示范和环保监管能力建设的资金投入。当前，地方政府投入重点解决污水管网和生活垃圾收运设施的配套和完善，国家继续安排投资予以支持。各级人民政府要严格执行国家定员定额标准，确保环保行政管理、监察、监测、信息、宣教等行政和事业经费支出，切实解决“收支两条线”问题。要引导社会资金参与城乡环境保护基础设施和有关工作的投入，完善政府、企业、社会多元化环保投融资机制。

　　（二十三）推行有利于环境保护的经济政策。建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。政府定价要充分考虑资源的稀缺性和环境成本，对市场调节的价格也要进行有利于环保的指导和监管。对可再生能源发电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策。对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔。对通过境内非营利社会团体、国家机关向环保事业的捐赠依法给予税收优惠。要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。建立遗传资源惠益共享机制。

　　（二十四）运用市场机制推进污染治理。全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助。鼓励社会资本参与污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营。推动城市污水和垃圾处理单位加快转制改企，采用公开招标方式，择优选择投资主体和经营单位，实行特许经营，并强化监管。对污染处理设施建设运营的用地、用电、设备折旧等实行扶持政策，并给予税收优惠。生产者要依法负责或委托他人回收和处置废弃产品，并承担费用。推行污染治理工程的设计、施工和运营一体化模式，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污权交易。

　　（二十五）推动环境科技进步。强化环保科技基础平台建设，将重大环保科研项目优先列入国家科技计划。开展环保战略、标准、环境与健康等研究，鼓励对水体、大气、土壤、噪声、固体废物、农业面源等污染防治，以及生态保护、资源循环利用、饮水安全、核安全等领域的研究，组织对污水深度处理、燃煤电厂脱硫脱硝、洁净煤、汽车尾气净化等重点难点技术的攻关，加快高新技术在环保领域的应用。积极开展技术示范和成果推广，提高自主创新能力。

　　（二十六）加强环保队伍和能力建设。健全环境监察、监测和应急体系。规范环保人员管理，强化培训，提高素质，建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的环保队伍。各级人民政府要选派政治觉悟高、业务素质强的领导干部充实环保部门。下级环保部门负责人的任免，应当事先征求上级环保部门的意见。按照政府机构改革与事业单位改革的总体思路和有关要求，研究解决环境执法人员纳入公务员序列问题。要完善环境监测网络，建设“金环工程”，实现“数字环保”，加快环境与核安全信息系统建设，实行信息资源共享机制。建立环境事故应急监控和重大环境突发事件预警体系。

　　（二十七）健全社会监督机制。实行环境质量公告制度，定期公布各省（区、市）有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况评价等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件。公布环境质量不达标的城市，并实行投资环境风险预警机制。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。企业要公开环境信息。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。

　　（二十八）扩大国际环境合作与交流。要积极引进国外资金、先进环保技术与管理经验，提高我国环保的技术、装备和管理水平。积极宣传我国环保工作的成绩和举措，参与气候变化、生物多样性保护、荒漠化防治、湿地保护、臭氧层保护、持久性有机污染物控制、核安全等国际公约和有关贸易与环境的谈判，履行相应的国际义务，维护国家环境与发展权益。努力控制温室气体排放，加快消耗臭氧层物质的淘汰进程。要完善对外贸易产品的环境标准，建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，既要合理引进可利用再生资源和物种资源，又要严格防范污染转入、废物非法进口、有害外来物种入侵和遗传资源流失。

　　六、加强对环境保护工作的领导

（二十九）落实环境保护领导责任制。地方各级人民政府要把思想统一到科学发展观上来，充分认识保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力，增强环境忧患意识和做好环保工作的责任意识，抓住制约环境保护的难点问题和影响群众健康的重点问题，一抓到底，抓出成效。地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。地方人民政府要定期听取汇报，研究部署环保工作，制订并组织实施环保规划，检查落实情况，及时解决问题，确保实现环境目标。各级人民政府要向同级人大、政协报告或通报环保工作，并接受监督。　

（三十）科学评价发展与环境保护成果。研究绿色国民经济核算方法，将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益逐步纳入经济发展的评价体系。要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。坚持和完善地方各级人民政府环境目标责任制，对环境保护主要任务和指标实行年度目标管理，定期进行考核，并公布考核结果。评优创先活动要实行环保一票否决。对环保工作作出突出贡献的单位和个人应给予表彰和奖励。建立问责制，切实解决地方保护主义干预环境执法的问题。对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任。

　　（三十一）深入开展环境保护宣传教育。保护环境是全民族的事业，环境宣传教育是实现国家环境保护意志的重要方式。要加大环境保护基本国策和环境法制的宣传力度，弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明。新闻媒体要大力宣传科学发展观对环境保护的内在要求，把环保公益宣传作为重要任务，及时报道党和国家环保政策措施，宣传环保工作中的新进展新经验，努力营造节约资源和保护环境的舆论氛围。各级干部培训机构要加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训。加强环保人才培养，强化青少年环境教育，开展全民环保科普活动，提高全民保护环境的自觉性。

　　（三十二）健全环境保护协调机制。建立环境保护综合决策机制，完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制，充分发挥全国环境保护部际联席会议的作用。国务院环境保护行政主管部门是环境保护的执法主体，要会同有关部门健全国家环境监测网络，规范环境信息的发布。抓紧编制全国生态功能区划并报国务院批准实施。经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策。建设、国土、水利、农业、林业、海洋等有关部门要依法做好各自领域的环境保护和资源管理工作。宣传教育部门要积极开展环保宣传教育，普及环保知识。充分发挥人民解放军在环境保护方面的重要作用。

　　各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门要按照本决定的精神，制订措施，抓好落实。环保总局要会同监察部监督检查本决定的贯彻执行情况，每年向国务院作出报告。

2、环保决定指出上游省份酝酿污染应赔偿下游

来源：新京报    2006年02月15日

漫画/许英剑

　　国务院发布相关《决定》加强环保，称将推动环境公益诉讼

　　《决定》中指出，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任。

　　本报讯 我国将全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利

水平。昨天，新华社受权发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)，对我国未来5年—15年环保事业发展进行了规划和部署。

　　2010年力争遏制恶化趋势

　　对于我国目前环境现状，《决定》称，我国的环境形势依然十分严峻。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重。

　　《决定》中，我国的环境目标被确定为，2010年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。到2020年，环境质量和生态状况明显改善。

　　大中城市禁建钢铁企业

　　为此，《决定》中确定了环境保护七项重点任务，即加强水污染防治；加强城市环境保护；推进大气污染防治；加强农村环境保护；强化生态保护；确保核与辐射环境安全；推动解决当前突出的环境问题。

　　其中明确规定，在大中城市及其近郊，严格控制新(扩)建除热电联产外的燃煤电厂，禁止新(扩)建钢铁、冶炼等高耗能企业。2004年年底前投运的二氧化硫排放超标的燃煤电厂，应在2010年底前安装脱硫设施。对投产20年以上或装机容量10万千瓦以下的电厂，国家将限期改造或者关停。

　　生活垃圾收费保本微利

　　根据《决定》的要求，我国将运用市场机制推进污染治理。将全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助。

　　今后将实行环境质量公告制度，定期公布各省(区、市)有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质等环境信息，及时发布污染事故信息。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

　　决策造成污染将问责官员

　　《决定》中指出，国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。赔付补偿的具体办法由环保总局会同有关部门拟定。

　　此外，《决定》确定，地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人。对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究其责任。

　　《决定》解读

　　暂停审批项目将成环保“杀手锏”

　　国家环保总局局长周生贤称，目前水污染问题最为突出、最为紧迫

　　新华社昨天受权发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。这个《决定》不但规定了我国环境发展的目标和主要任务，而且也给以往缺乏“尚方宝剑”的环保部门赋予了多项过硬的权力。昨天，国家环保总局局长周生贤就《决定》的相关内容，接受了记者的采访。

　　环境污染最严重时期已经到来

　　《决定》内容：新华社受权发布《决定》指出，环境形势依然十分严峻。

　　周生贤：我国环境形势的严峻，表现在“三个高峰”同时到来：一是环境污染最为严重的时期已经到来，未来15年将持续存在；二是突发性环境事件进入高发时期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期叠加，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的‘导火索’。

　　保障饮水安全是重中之重

　　《决定》内容：新华社受权发布《决定》确定了我国的环保目标，即到2010年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制；到2020年，环境质量和生态状况明显改善。

　　周生贤：这是一个实事求是的目标，也是一个必须经过艰苦努力才能实现的目标。对于七项环保重要任务，保障饮水安全是重中之重的首要任务，原因是喝上干净的水，是人民群众最关心、最直接、最现实的环境权益；而且相对其他污染因子，水污染问题又最为突出、最为紧迫。

　　我国将坚决取缔水源保护区内的直接排污口，禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区。淮河、海河、辽河、松花江、三峡水库库区及上游，黄河小浪底水库库区及上游，南水北调水源地及沿线，太湖、滇池、巢湖成为我国流域水污染治理的重点。

　　国务院赋予环保部门“杀手锏”

　　《决定》内容：新华社受权发布《决定》要求，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。

　　周生贤：这是国务院赋予环保部门的“杀手锏”。各级环保部门将依法严把建设项目环境影响评价关，通过环境准入抑制污染上升，防止环境污染和生态破坏。

　　环保部门拥有停产治理权

　　《决定》内容：新华社受权发布《决定》提出，对不能稳定达标或超总量的排污单位实行限期治理，治理期间应予限产、限排，并不得建设增加污染物排放总量的项目；逾期未完成治理任务的，责令其停产整治。

　　周生贤：法规较软一直是环保部门执法的首要难题。我国未来一段时间的环境立法方向，将更加重视环境污染和生态破坏的源头控制和维护群众环境权益等。

　　我国要通过5年—10年努力，从根本上解决环境保护“无法可依、有法不依、执法不严”的问题。

　　环保成官员奖惩、问责重要依据

　　《决定》内容：新华社受权发布《决定》提出，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。

　　周生贤：地方保护主义一直是环保执法遭遇的困难。

　　环保目标考核和责任追究制度是落实政府环保责任的重要保障。要完成“十一五”污染总量的控制任务，必须将总量指标落实到省，任务分解到各个部门。

　　地方人民政府和有关部门主要负责人是本行政区域和本部门的第一责任人。要将责任落实到省长、自治区主席、市长、部长。各级政府要层层签订责任书，实行年终“一小考”，三年“一中考”，五年到期“一大考”，并将环保目标考核结果作为奖惩、问责的重要依据。

　　此外，还要将对各省、自治区、直辖市完成情况的考核结果向党中央、全国人大、国务院报告，并向社会公布。

3、解读：未来15年环保目标确定 让百姓健康生活

来源：  人民网　2006-2-15 

    国务院近日发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。《决定》深刻分析了新世纪新阶段我国环境保护面临的形势和任务，对未来5―15年环保事业发展的宏伟蓝图进行了规划和部署，是指导我国经济、社会与环境协调发展的纲领性文件。

　　《决定》提出要充分认识做好环境保护工作的重要意义，把环境保护摆上更加重要的战略位置，经济社会发展必须与环境保护相协调。要用科学发展观统领环境保护工作，建立和完善环境保护的长效机制，加强对环境保护工作的领导，切实解决突出的环境问题。

指出问题明确目标

    目标：2010年生态环境恶化趋势基本遏制

    《决定》指出，到2010年，我国重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。到2020年，环境质量和生态状况明显改善。

    《决定》还确定了“协调发展，互惠共赢；强化法治，综合治理；不欠新账，多还旧账；依靠科技，创新机制；分类指导，突出重点。”为环保工作的基本原则。 解决七大突出问题――饮水安全和重点流域治理居首

　　《决定》指出，切实解决七大突出环境问题，其中饮水安全和重点流域治理排在第一位。

    七大突出环境问题还包括：以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治；以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护；以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护；以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全；以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题。

    环境形势依然严峻――下决心解决问题

    《决定》指出，我国环境形势依然十分严峻，必须用科学发展观统领环境保护工作，痛下决心解决环境问题。

　　《决定》在肯定我国环境保护工作取得积极进展的同时，强调环境形势严峻的状况仍然没有改变。

　　《决定》指出，目前一些地方重GDP增长、轻环境保护。环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出。

健全环境法规制度

    将对环境违法行为加重处罚――重点解决“违法成本低、守法成本高”问题

　　《决定》指出，要健全环境法规和标准体系，努力使环境标准与环保目标相衔接。对不执行环境影响评价、违反建设项目环境保护设施“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产使用）、不正常运转治理设施、超标排污、不遵守排污许可证规定、造成重大环境污染事故，在自然保护区内违法开发建设和开展旅游或者违规采矿造成生态破坏等违法行为，予以重点查处。还要完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。

    实施总量控制――严把环境影响评价关

　　《决定》提出：要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位。推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污；严格执行环境影响评价和“三同时”制度。

　　强化限期治理制度，对不能稳定达标或超总量的排污单位实行限期治理，治理期间应予限产、限排，并不得建设增加污染物排放总量的项目；逾期未完成治理任务的，责令其停产整治。完善环境监察制度，强化现场执法检查。

　　严格执行突发环境事件应急预案，地方各级人民政府要按照有关规定全面负责突发环境事件应急处置工作，环保总局及国务院相关部门根据情况给予协调支援。

　　建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。

    规范环保信息发布――鼓励公众广泛参与　　

　　《决定》明确要求：实行环境质量公告制度，定期公布各省（区、市）有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况评价等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件。公布环境质量不达标的城市，并实行投资环境风险预警机制。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。企业要公开环境信息。

　　《决定》还明确要求，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。

完善有关经济政策

    《决定》指出，我国推行有利于环境保护的经济政策。

    环保将纳入领导干部考核内容

    《决定》指出，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。

　　《决定》强调，要研究绿色国民经济核算方法，将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益逐步纳入经济发展的评价体系。坚持和完善地方各级人民政府环境目标责任制，对环境保护主要任务和指标实行年度目标管理，定期进行考核，并公布考核结果。评优创先活动要实行环保一票否决。对环保工作作出突出贡献的单位和个人应给予表彰和奖励。建立问责制，切实解决地方保护主义干预环境执法的问题。对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任。

    细化循环经济三环节

    《决定》强调，经济社会发展必须与环境保护相协调，并细化了循环经济三个环节。

　　《决定》细化了循环经济三个环节：在生产环节，要严格排放强度准入，鼓励节能降耗，实行清洁生产并依法强制审核；在废物产生环节，要强化污染预防和全过程控制，实行生产者责任延伸，合理延长产业链，强化对各类废物的循环利用；在消费环节，要大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标识、环境认证和政府绿色采购制度，完善再生资源回收利用体系。

    对不符合环保标准企业将不批用地、停止信贷

    《决定》指出，对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔。

　　《决定》强调，建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。政府定价要充分考虑资源的稀缺性和环境成本，对市场调节的价格也要进行有利于环保的指导和监管。对可再生能源发电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策。对通过境内非营利社会团体、国家机关向环保事业的捐赠依法给予税收优惠。要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。

关注百姓生活与健康

    推动环境科技进步 开展环境与健康研究

　　《决定》指出，要强化环保科技基础平台建设，将重大环保科研项目优先列入国家科技计划。开展环保战略、标准、环境与健康等[被屏蔽广告]研究，鼓励对水体、大气、土壤、噪声、固体废物、农业面源等污染防治，以及生态保护、资源循环利用、饮水安全、核安全等领域的研究，组织对污水深度处理、燃煤电厂脱硫脱硝、洁净煤、汽车尾气净化等重点难点技术的攻关，加快高新技术在环保领域的应用。积极开展技术示范和成果推广，提高自主创新能力。

　　据了解，今后的环境科技研究不仅要瞄准整治传统的废气、废水、废渣等项目，还要把环境与健康作为攻关新方向。

    城市污水生活垃圾处理将全面收费

    《决定》明确，要全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助。

　　《决定》指出，要运用市场机制推进污染治理。鼓励社会资本参与污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营。

4、是企业违法还是环保局延时审批

来源： 中国环境报    2006-02-15

因环保设施未经验收被环保局下达“责令停止生产”

处罚决定的天津蓟县新兴水泥加工厂，因不服蓟县环保局处罚，将当地环保局告上法庭 

　　因环保设施未经验收被环保局下达“责令停止生产”处罚决定的天津蓟县新兴水泥加工厂，因不服蓟县环保局的处罚，将当地环保局告上法庭，请求法院撤销环保局的处罚决定，并诉蓟县环保局不作为。2005年11月22日，蓟县人民法院做出一审判决，维持蓟县环保局津蓟环罚字(2005)013行政处罚停产决定书。原告不服此判决，目前已上诉至天津市第一中级人民法院。

　　环保局责令停产引发诉讼

　　自2001年以来，蓟县环保局加大环境执法力度，年执行行政处罚的案件百余个，强制执行案件10~12个，关闭污染水体的小塑料生产企业158家，关停了县属飞雁水泥公司的3个立窑和天津市建材集团的特种水泥厂等石料、石灰企业120家。对拒不执行停产决定的违法排污企业，由法院依法实施查封，并对6人予以司法拘留。

　　1998年7月，当地农民李树元和李树增在县城西北方向，投资280万元建设了一座窑径2.5米的水泥立窑。1998年11月下旬，县环保局对主体工程已经完工的天津蓟县新兴水泥加工厂下达了责令做环境影响评价报告、按规定补办有关环保手续的通知。1999年9月，此厂在未经环保部门审批的情况下擅自生产。接群众举报后，县环保局以未办理环保审批手续为由，通知新兴水泥加工厂立即停止建设和生产。

　　在停产16个月后的2001年3月5日，企业又擅自恢复了生产。自2001年恢复生产至2005年，此厂在有关部门多次叫停、处罚的情况下，从未停止生产。2005年5月28日，县环保局向其下达了《行政处罚告知书》，责令其停止生产。2005年6月2日，对其下达了《行政处罚告知书》。2005年6月16日，县环保局应李树元、李树增的申请，依法举行了听证会。

　　2005年6月30日，蓟县环保局依法下达了《行政处罚决定书》，责令新兴水泥加工厂停止生产。李树元和李树增二人对县环保局行政处罚不服，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销环保局的处罚决定，并诉蓟县环保局不作为。

　　法庭上双方各执一辞

　　蓟县人民法院于2005年9月28日公开审理此案。原告认为，蓟县环保局的津蓟环罚字(2005)013号行政处罚是错误的，违背了事实和法律。原告于1998年租赁远离城区的山坡地新建一座2.8米立窑，新窑是在被告的监督指导下建成的，建成后被告不给办理相关环保手续，后被告又以环保设备未经验收为由，判定企业违反了《建设项目环境保护管理条例》而做出行政处罚责令停止生产。

　　原告认为，第一、被告认定原告所建水泥厂环境保护设施未经验收与事实不符。原告新窑主体竣工时，环境保护设备也安装完毕。被告于1999年9月10日收取企业环评费1万元，由此证明被告对原告的新窑已进行环评、环保设施已验收，没有环评和验收手续的责任在被告。被告于1999年9月29日以新兴水泥加工厂未办理建设项目环保手续为由通知停止生产。停产后，原告多次要求被告给水泥厂办理环保手续，被告一直不给办理。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之“环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内，完成验收”的规定，应视为被告对验收申请的默认。

　　蓟县环保局对此辩称，国家对建设项目实行环境影响评价制度，建设单位应在建设项目的可行性研究阶段报批环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表。原告违反了上述规定属擅自建设新窑。其所建新窑环境保护设施未经环境保护部门验收而投入生产和使用，属于违法行为。原告所述被告已对他们的新窑进行了环评、环保设施已经验收、没有手续责任在被告等主张严重违背了事实真相。建设项目的环境影响评价工作应由取得相应资格证书的单位承担，被告不是环评单位，没有义务为原告的水泥厂做环境影响评价。收取1万元只是为原告在天津市范围内寻找环评单位，而不是收取的环评费。建设项目竣工环境验收条件是，建设前期环境保护审查、审批手续完备，技术资料与环境保护档案资料齐全；原告应提供规划部门的证明材料和项目意见书，才能做环境影响评价；环评报告经评估中心评估后，才能报环保部门审批。原告不能提供上述材料，导致不能办理环评和环保审批手续、环保设施不能验收，均是由原告违法、违规所致，其责任在原告自己。

　　一审判决环保局胜诉

　　经庭审质证，法院对原、被告提供的证据做了确认。法院认为，被告在庭审中提供的证据能够证明原告新建水泥厂(直径2.5米可扩为2.8米的水泥立窑)已建成，环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产使用这一违法事实。原告提出被告收取1万元环评费，即证明被告对原告所建水泥项目已经进行环评、环保设施已经验收的主张，因被告不是环评单位，不具备对建设项目进行环境影响评价的法定职责和义务，故对其主张不予支持。原告庭审中未向法庭提供其新建的水泥厂环境保护设施已经过验收的相关合法手续及验收合格的登记表，其提供的证据属于被告内部讨论记录及向上级各主管部门之间的汇报材料，尚未形成处理意见，原告以此为理由推定被告已对其环境保护设施验收合格，证据不足，法院不予支持。

　　法庭认为，被告认定原告水泥厂配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产使用，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，依据第二十八条对其做出行政处罚适用法律正确。原告新建水泥厂在蓟县县城城北，而天津市政府制订于1994年的蓟县县城总体规划已确定城北地区不安排工业项目，原告水泥厂选址不符合县城总体规划。

　　经审理，蓟县人民法院做出判决，维持蓟县环保局津蓟环罚字(2005)013行政处罚决定书。原告不服此判决，已上诉至天津市第一中级人民法院。

　　专家呼吁强化环境执法

　　针对本案的几个焦点问题，记者采访了相关法律专家。

　　对此案中是企业违法还是环保局延时审批问题，专家认为，企业所建新窑环保设施未经环保部门验收而投入生产和使用，属于违法行为。建设项目的环境影响评价工作，应由取得相应资格证书的单位承担。环评报告经评估中心评估后，才能报环保部门审批。因此，本案中原告环保设施不能验收责任不能由环保部门承担。

　　此项目于1999年9月初建成并投产，国家环保总局〔2000〕8号文于2000年1月24日发布实施。关于工程竣工后发布的法律规章对工程是否具有约束力问题，有关专家说，新兴水泥加工厂是一个没有计委审批立项报告，没有规划土地局审批的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，没有环保局审批的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表，也没有工商营业执照的企业。虽然其主体工程已经竣工，但企业仍然是一个非法企业。国家环保总局〔2000〕8号文发布实施时主体工程已经竣工的企业，如果仍未得到相关部门的审批，就必须按此规章执行并受它的约束。如果我们对一个仍然没有通过审批的工程不执行这一决定，就是默认它的违法事实。

　　专家认为，此案反映了我国环境执法难的现状。因环境法律、法规体系不完善，对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

5、国家环保总局局长周生贤:完备环境执法监督体系

来源： 法制日报     2006-02-15

　　访国家环保总局局长周生贤

　　国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)今天正式发布了。业内人士认为，这是指导我国经济、社会与环境协调发展的一份纲领性文件。决定认为，目前，我国“环境保护的法规、制度、工作与任务要求不相适应。目前一些地方重GDP增长、轻环境保护。环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出”。对此，国家环保总局局长周生贤在接受本报记者专访时表示，适应新形势，环保总局将下大气力办好两件大事：一是，要建立先进的环境监测预警体系；二是，完备的环境执法监督体系。

　　周生贤说，目前，环境监测严重滞后，制约着环境保护水平的提高。为此，环保总局要集中力量加强先进环境监测预警体系建设，做到数据准确、传输及时、方法科学、代表性强。要切实提高对突发性环境事件的预警能力。

　　他说，执法是依法保护环境的手段，是依法保护环境能否落实的关键。要落实《决定》提出的执法任务，必须建设完备的环境执法监督体系，做到权责明确、行为规范、监督有力、高效运转。

　　依法行使环保部门最大权力———环境影响评价

　　《决定》规定，严格执行环境影响评价制度，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目；建设项目未履行环评审批程序即擅自开工建设或者擅自投产的，责令其停建或者停产，补办环评手续，并追究有关人员的责任。对《决定》的这一要求，周生贤提出，要依法行使好“环保部门最大的权力”。

　　周生贤说，环境影响评价制度是把住环境污染和生态破坏的“关口”，是环保部门最大的权力。《决定》要求严格执行环境影响评价，责成环保部门负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见，责任十分重大。如果环保部门把不好这道关，今天的新项目，就是明天的老污染。

　　《决定》规定，对超过污染物排放总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。对此，周生贤说，这是国务院赋予环保部门的“杀手锏”。他要求，各级环保部门要依法严把建设项目环境影响评价关，尽快掌握驾驭规划环评和决策环评的能力，通过严格环境准入抑制污染上升。

　　五项措施落实污染物排放总量控制

　　决定提出，要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位。周生贤表示，环保总局将从五个方面完善落实这一制度。

　　一是把总量落实到重点行业的发展规划中，依靠淘汰落后生产能力腾出总量；二是落实到重点流域区域城市海域的环境规划中，依靠环保工程减排总量；三是落实到城市群的环保规划中，依靠优化发展降低总量；四是落实到重点企业的发展中，依靠清洁生产削减总量；五是落实到建设项目环评审批中，依靠以新带老消化总量。要通过实施总量控制，促进环境保护的宏观控制、环境管理的因地制宜，推动区域产业结构的优化升级、经济布局的合理有序。

　　抓住龙头：环保目标考核和责任追究

　　决定明确，地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人；要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。周生贤表示，环保部门将执行好这些“龙头”制度。

　　周生贤说，环保目标考核和责任追究制度是落实政府环保责任的重要保障，是各部门依法履行环保职责的重大举措。他说，这些制度是环境保护的“龙头”制度。

　　周生贤说，要确保“十一五”总量控制任务的如期完成，必须使责任“纵向到底、横向到边”，即将总量指标落实到省，做到指标到省、责任到省；任务分解到各个部门，各部门按照各自职责推动和落实。

　　决定规定，地方人民政府和有关部门主要负责人是本行政区域和本部门的第一责任人。因此，周生贤特别强调说，要将责任落实到省长、主席、市长、部长；各级政府要层层签订责任书，实行年终“一小考”，三年“一中考”，五年到期“一大考”，并将考核结果作为奖惩、问责的重要依据；要将对各省、自治区、直辖市完成情况的考核结果向党中央、全国人大、国务院报告，向社会公布，真正将环保责任落到实处。

　　环保部门：责令污染单位限期治理和停产整治

　　决定赋予了环保部门责令严重污染单位限期治理和停产整治权力。周生贤说，环保部门要通过5至10年努力，从根本上解决“无法可依、有法不依、执法不严”的问题。

　　周生贤说，决定做出加大对违法行为处罚的规定，赋予环保部门责令严重污染单位限期治理和停产整顿权力。

　　他表示，立法是依法保护环境的根本。现在，我国已经有9部环保法律，50多项行政法规，200多件行政规章和规范性文件，500多项环境标准。决定提出的立法方向有三个特点：一是更加重视环境污染和生态破坏的源头控制；二是更加重视污染防治、生态保护和核安全三大领域的协调发展；三是更加注重维护群众环境权益，更加注重国际环境履约，更加注重环保基础工作。

　　周生贤提出，要通过5至10年努力，形成覆盖环保工作各个方面，门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规标准体系，从根本上解决“无法可依、有法不依、执法不严”的问题，切实把环境保护纳入法治化轨道。

　　环境监管体制：国家监察地方监管单位负责

　　决定要求，建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。就完善环境管理体制，周生贤提出完善环境管理体制要“横”、“纵”结合。

　　周生贤说，决定从系统性出发，在横向上要求积极探索提高管理效力的管理方式；从跨界性出发，在纵向上要求建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。而我国的环境保护具有系统性、跨界性的特点。我国现行的环保行政管理体制，横向上实行各有关部门分工负责、环保部门统一监管的体制；纵向上实行分级管理，地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制。

6、黄河上游：水电越开发 群众越贫困

来源：经济参考报 2006-2-15

   "守着水库没水吃，守着电站不敢用电；电站越建越多、群众越迁越穷"，这种怪现象，就出现在黄河上游梯级水电开发地区。

   日前，中共中央党校课题组在一份调查报告指出，黄河上游青海河谷的水电开发不但没有富了当地群众，反而加深了当地贫困，应该采取综合措施，尽快改变这种水电开发与当地经济发展隔离的发展模式。

水电加深了当地群众贫困

   记者就此采访了课题组负责人、中共中央党校研究室副主任周天勇教授。周天勇介绍说，青海东部黄河河谷水电开发的流域，经共和、贵德、尖扎、同仁、循化、化隆、民和7县，流域面积2万平方公里，人口达106万人，占全青海省总人口的1/5，分布着撒拉、回、土、藏等少数民族。原本以为河谷的水电开发会促进当地的发展，但是，多年开发的结果非常令人失望。

   根据调查组的实地调查，在青海黄河河谷龙羊峡以下共计划修建大小梯级电站13座，装机容量1172万千瓦，总投资预计为500亿人民币。目前建成和在建的水电站已经征用耕地1.42万亩，还有林地、草场、果园、宅基地等，涉及的各族农牧民8800人。今年水库水位上涨后，库边许多农牧民，又进行二次搬迁，国家补偿很少，农牧民损失很大，越搬越穷。原因是：一方面，搬迁后耕地的质量下降，平地改变为坡地，交通方便的地方变成了交通不便的地方；另一方面，原来的自流灌溉变成了电力提级灌溉，种粮成本大为上升。同时，耕地的海拔上升，气候环境变化后,一些优质特色农产品无法再种植；另外由于没有形成造血机制，拆迁补偿所得的钱在几年中就很快用完，当地部分群众又变成了贫困户。

水电开发并没有促进当地经济发展

   周天勇说，虽然已经进行了近28年的水电开发，黄河河谷地带农民整体收入水平仍很低。2004年黄河河谷农民人均纯收入只有1772元，比全省低232.5元，比全国低1164.3元；黄河河谷海东地区段城市化水平大约为20%，比全省低18.5个百分点左右，比全国低22

个百分点。

   同时，贫困人口多，贫穷程度深。目前，黄河流域贫困人口达29.7万人，占全省贫困人口的22

%，其中收入在625元以下的绝对贫困人口达11.4万人，占本地贫困人口的38%。黄河两岸农区十年九旱，亩产很低；许多少数民族农民家庭，因学致贫、因病致贫，陷入极度贫困。调查组在访问时看到，许多农民家中坑灶一屋，宅内全部财产加起来不到200元。多数农民并没有从长期的水电开发中得到好处。

   青海省、海东地区、黄河河谷各县，在"九五"、"十五"期间就减少当地的贫困人口做了艰苦的努力，但是由于建库失地、灌溉成本高、向外转移的民族和语言障碍等原因，成效与其他地州相比不显著，并且一些初步脱贫的农民，因灾、因病、因学极易返贫，一部分已经返贫。

   另据介绍，水电站在建设期间当地为建设服务的第三产业发展较快，当地财税增收也较多。但是，当建成发电后，第三产业迅速衰落，财政收入大幅度下滑，增收后列支的许多项目，减收后形成较大的缺口。

当地群众对水电开发感到失望

   周教授称，当地各民族群众望水兴叹、望电兴叹、望库兴叹，对水电开发表达了失望和不满情绪。虽然国家对黄河河谷的水电开发投资巨大，成效显著，但是当地各民族群众有"三望三叹"。

   一是望水兴叹，守着黄河和水库，吃窖水，买高价水吃；相当面积的可灌溉农田因提灌成本太高和电价上涨，得不到灌溉，土地撂荒面积较大。调查发现，黄河岸边的一些群众，将雨水积流在窖，从黄河驮水注入窖中。而一些边远山区的农民，则常年吃的是含盐碱、含氟等有害水和雨水积流水。当地岸边可灌溉耕地因离黄河高低不同，提灌成本在每亩60元至120元不等，加上其他农用生产资料涨价，种植粮食作物大面积亏损。

   二是望电兴叹，发的电都送给了工业，送给了城市，送给了东部，对促进当地经济和社会发展的作用不大。虽然电站就建在眼前，当地农民对电站的建设做出了失去数万亩最好耕地的牺牲，但是并没有因此而给当地用电在电价上有任何优惠。

   三是望库兴叹，电站现代化的大坝、厂房、办公、娱乐、住宿等建筑物，水电建设和运营职工的高收入，与当地落后的农村、破败的院落、农民的贫困，形成显著的反差。水电开发没有带来当地的经济和社会发展，而巨大的反差就在眼前，干部和群众心理很不平衡。

   据周教授介绍，在调研过程中一些群众说，"电站越建越多，我们越迁越穷，越看越没有盼头。"

对目前水电开发方式的反思和政策建议

   中央党校的这份调研报告指出，虽然黄河河谷的水电开发，促进了电力事业发展；但是从目前黄河河谷水电开发情况看，是一种没有统筹发展，与当地经济无关联和隔离的开发方式。周天勇说，在这种开发方式下，从经济上看，水电开发了，促进了整个国民经济的发展，但是对于当地农民脱贫和发展没有贡献，甚至损害其利益，造成群众和干部心理越来越不平衡，对建设和谐社会构成负面影响，这种水电开发还不如不搞。

   这份报告认为，有必要彻底改变目前黄河河谷的水电开发模式，水电开发要与促进当地各民族群众脱贫发展结合起来。在西部大开发战略中，对于黄河河谷民族地区，国家有必要给予支持。

   具体建议包括：

   1、 在交通方面,将各水库之间的公路打通，形成从龙羊峡到刘家峡相连的二级公路，形成河谷交通圈，改善黄河河谷地区的交通闭塞状况，建议"十一五"期间，发改委和交通部在立项和资金等方面给予支持。

   2、 在水电开发的同时，进行农业水利灌溉配套项目建设，发展节水和特色农业。

   3、 国家支持帮助当地发展旅游事业，形成从刘家峡到龙羊峡的库区、地质、森林、寺庙、遗址、民俗等特色旅游带，使当地群众依靠本地旅游资源脱贫致富。

   4、 调整水电税收分成比例，增加当地县级财政的收入。目前的电力税收分成体制，使当地县级财政无力进行扶贫攻坚，巩固义务教育，发展能使农民转移就业的职业教育，建设卫生防疫体系等等。建议改变目前黄河河谷的水电税收中央和地方各级政府间分成办法，提高所在县综合税收留成。

7、水利部部长汪恕诚谈我国目前水资源问题及对策

来源：《学习时报》   2006年02月15日

水利部部长汪恕诚答学习时报记者问

　　● 人多水少，水资源时空分布不均，水土资源与经济社会发展布局不相匹配，是我国的基本水情。而长期粗放的经济增长方式则加剧了我国水资源问题的严重程度，也加大了这些问题的解决难度。从根本上说，干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失等水问题，既暴露出水利不适应经济社会可持续发展的需要，也暴露出长期粗放的经济增长方式不适应水资源和水环境条件。这两个不适应是我们对当前水资源问题的基本判断。

　　● 科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想。“十一五”期间我们能不能为经济社会可持续发展提供可靠的水资源保障，能不能完成水利发展的目标和任务，关键在于能否把科学发展观贯彻落实到水利各项工作中去。

　　● 我国水利事业发展还受到体制、机制等方面的制约。随着可持续发展水利的不断推进，制约水利发展的体制性机制性障碍日益突出，改革的深层次矛盾逐步暴露，必须用改革的办法解决前进道路上的矛盾、困难和问题，以改革促发展。

　　我国水资源问题集中表现为“两个不适应”

　　记者：汪部长，您好！淡水资源、能源资源和土地资源是影响我国经济社会可持续发展的三大最重要资源。在全面建设小康社会的进程中，我们面临着怎样的水资源形势？

　　汪恕诚：正如你所说的那样，水资源是经济社会发展中极其重要的战略性资源。近年来特别是“十五”时期，在党中央、国务院的正确领导下，水利部门按照科学发展观的要求，积极有效地开展工作，努力保障防洪安全、供水安全和生态安全，水利事业取得了跨越性进展，突出表现在四个方面。

　　一是有效地减轻了洪涝干旱等灾害的损失。“十五”期间，我国水旱灾害频繁发生，尤其是北方地区连续干旱。经过各方的共同努力，取得了防汛抗旱的全面胜利。洪涝灾害损失比上世纪九十年代平均水平有所降低，干旱问题得到有效应对，经济社会发展用水需求基本上得到保障。

　　二是水利基础设施建设迈上新的台阶。建成了一大批事关国计民生和发展大局的水利基础设施，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设取得突破性进展，新增供水能力270亿立方米，全国净增有效灌溉面积2300多万亩，新发展节水灌溉工程面积7400多万亩，解决了农村6700多万人的饮水困难和饮水安全问题。

　　三是节水型社会建设取得初步成效。黄河、黑河等流域实行了取水总量控制，17个省实施了用水定额管理，10多个省实施了超定额累进加价制度，宁夏、内蒙古进行了行业间水权转换。全国用水效率显著提高,农业灌溉水有效利用系数达到0.45，万元工业增加值年均用水量下降了40%。

　　四是水土保持和生态保护得到加强。综合防治水土流失54万平方公里，比“九五”多31万平方公里。对全国31个省（自治区、直辖市）主要河流、湖泊、水库的水域进行了水功能区划。依法加强取水许可、水功能区和入河排污口监督管理。开展了黑河、塔里木河生态综合治理、黄河水资源统一调度、引江济太、南四湖应急补水、扎龙湿地补水、引岳济淀等一系列生态环境修复与治理，取得了明显成效。

　　总之，“十五”期间的水利工作为促进国民经济平稳较快发展，为确保人民群众生命财产安全，为促进粮食稳定增产和农民持续增收，提供了有力保障、做出了重大贡献，同时也为“十一五”以至更长时期的水利改革和发展奠定了坚实的基础。

　　在看到水利工作取得显著成就的同时，还要看到水利发展任务相当繁重，面临的形势相当严峻，干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失四大水资源问题仍相当突出。

　　一是水资源短缺与经济社会发展对水资源需求不断增长的矛盾突出。我国人均水资源2200立方米，约为世界人均水平的1/4，正常年份全国缺水量近400亿立方米。部分流域和地区水资源开发利用程度已接近或超过水资源和水环境承载能力。随着经济社会发展和人民生活水平提高，对水资源的需求呈增长趋势，而水资源开发利用和江河治理的难度越来越大，水资源短缺问题将不断加剧。

　　二是江河综合防洪体系薄弱与保障人民生命财产安全的矛盾突出。多数大江大河重要支流和中小河流尚未得到有效治理，蓄滞洪区建设滞后，山洪、泥石流等灾害的监测与防御能力较低。洪涝灾害每年造成大量人员伤亡和财产损失，仍然是中华民族的心腹之患。

　　三是水污染严重、水土流失与可持续发展的矛盾突出。全国污水排放总量逐年上升，河湖污染有加重之势，水环境总体状况还没有根本好转。水土流失、生态恶化的趋势没有得到根本遏制，地下水严重超采，一些地区出现河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失，严重影响了经济社会的可持续发展。这些问题需要引起我们的高度重视并逐步加以解决。

　　四是农村水利发展滞后与推进社会主义新农村建设的矛盾突出。农村水利基础设施薄弱，全国灌溉面积中有1/3是中低产田，大型灌区的不少骨干建筑物损坏，大型排灌泵站老化损坏率较高。农业生产仍然没有摆脱“靠天收”的被动局面。农村的高氟水、高砷水、苦咸水等还严重威胁农民的健康，还有数亿农民没有喝上干净的水。

　　应当指出，人多水少，水资源时空分布不均，水土资源与经济社会发展布局不相匹配，是我国的基本水情。而长期粗放的经济增长方式则加剧了我国水资源问题的严重程度，也加大了这些问题的解决难度。从根本上说，干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失等水问题，既暴露出水利不适应经济社会可持续发展的需要，也暴露出长期粗放的经济增长方式不适应水资源和水环境条件。这两个不适应是我们对当前水资源问题的基本判断。

　　科学发展观是必须贯穿于水利工作的一条主线

　　记者：水利工作应当如何应对我国复杂的水资源问题？

　　汪恕诚：科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想。“十一五”期间我们能不能为经济社会可持续发展提供可靠的水资源保障，能不能完成水利发展的目标和任务，关键在于能否把科学发展观贯彻落实到水利各项工作中去。

　　过去的五年，我们坚持中央的水利工作方针，按照科学发展观的要求调整治水思路，把人与自然和谐相处作为水利工作的核心理念，统筹流域、区域水利发展，统筹考虑城乡水资源问题，统筹工程措施与非工程措施，不断探索，不断实践，取得了很大成效。但是，也要看到，我们的探索还是初步的，进展还是阶段性的，全面落实科学发展观，还有很长的路要走，有很多的工作要做。“十一五”时期，我们将切实把科学发展观的基本理念与水利工作的具体实践有机结合起来，把人与自然和谐发展的总体要求与水利工作的自身规律有机结合起来，适应经济社会发展对水利的新要求，加快水利发展步伐。

　　一是坚持以人为本。把人民群众的根本利益作为水利工作的出发点和落脚点，把切实保障人民群众的生命安全和健康作为首要目标，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为水利工作的优先领域，通过水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理，不断提高城乡居民的生活质量，改善人居环境和生产条件，提高水的安全保障程度，为广大人民群众的根本利益提供水利支撑和保障。

　　二是坚持人与自然和谐相处。既要防御水旱灾害又要规范人类自身活动，既要控制洪水又要给洪水以出路，既要开发利用水资源又要维护水生态平衡，既要满足当代人对水的需求又要给子孙后代留下足够的生存和发展的空间，既要治理水土流失又要依靠大自然的自我修复，切实从对大自然的无序开发、无限索取向注重合理开发、节约保护的方向转变，兴利除害结合，开源节流并重，确保水资源的可持续利用。

　　三是坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理。要统筹经济社会和水利发展，把经济社会发展与水资源承载能力和水环境承载能力统一起来。要统筹流域和区域间水利发展，合理配置水资源。要统筹考虑城乡水利发展，构筑城乡协调、各具特色的水利发展体系，为促进城乡协调发展和新农村建设作出贡献。要统筹安排生活、生产和生态用水，在确保生活用水的同时，最大限度地满足其他方面的需要。

　　四是坚持走资源节约、环境友好的路子。按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，把节约和保护水资源作为一项革命性措施来抓。要以提高水资源利用效率为核心，全面推行各项节水措施，建立健全促进节水的体制和机制，形成节水型的增长方式和消费方式，建立节水型国民经济体系和节水型社会。要加大水污染防治力度，大力发展水的循环利用，减少污染排放，逐步改善水质。

　切实担负起两大使命

　　记者：“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是贯彻落实科学发展观、把经济社会发展纳入科学发展轨道的关键时期，这一时期对水利提出了新任务、新要求。请您概括一下水利的主要任务是什么？

　　汪恕诚：概括起来说，就是两大使命：

　　一是通过水利发展，不断满足经济社会发展对水利的需求。水利既要满足西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部崛起、扶贫开发、能源战略、粮食安全战略等一系列重大经济发展战略对水资源的需求，又要满足人民群众对饮水安全、防洪安全，水利工程移民对生存发展的基本需求。既要提高供水能力，缓解水资源短缺对经济发展的制约，保障经济发展对水的需求，又要坚持人与自然和谐相处、人与人和谐相处，把保障人的发展需求与维护河流健康内在统一起来，把公平与效率有机结合起来，更加重视生态脆弱流域和区域的水利发展，更加重视社会弱势群体的水利需求，促进和谐社会的建设。既要满足城市化、工业化发展对防洪安全、水资源保障、水环境改善的要求，又要围绕提高农业综合生产能力、改善广大农民生产生活条件和农村生态环境建设，满足建设社会主义新农村的要求。

　　二是通过转变水利发展模式，推动经济增长方式的转变，促进经济社会发展步入科学发展轨道。根据水资源承载能力和水环境承载能力的约束，不断强化社会管理，推动经济结构调整、经济增长方式转变。按照不同区域、不同河流、不同河段的功能定位，合理有序规范经济社会行为。在水资源紧缺地区，产业结构和生产力布局要与两个承载能力相适应，严格限制高耗水、高污染项目。在洪水威胁严重的地区，城镇发展和产业布局必须符合防洪规划的要求，严禁盲目围垦、设障、侵占河滩及行洪通道，科学建设、合理运用分蓄洪区，规避洪水风险。在生态环境脆弱地区，实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境保护，因地制宜发展特色产业，严禁不符合功能定位的开发活动。

认真抓好六项重点工作

　　记者：那么，“十一五”水利工作的重点是什么？

　　汪恕诚：我们打算突出抓好以下重点工作：

　　一是做好防洪抗旱工作。防洪减灾工作是一项长期而重要的任务，必须高度重视，常抓不懈。正确处理人与洪水的关系，给洪水以出路，这一思路，不仅要体现在抗洪期间，还要在经济社会建设中予以高度重视。“十一五”期间，初步建成我国大江大河防洪工程体系，基本建立完善的防洪管理制度，确保大江大河、重要城市和重点地区的防洪安全；做好抗旱工作，保障人民群众的生活用水，确保经济社会的正常运行。

　　二是保障饮水安全。把保证饮水安全、维护人民群众的生命健康作为水利工作的首要任务抓紧抓好。“十一五”期间，解决1亿农村人口的饮水安全问题，使农村存在饮水安全问题的人口减少1/3。加强水资源保护，切实保护好饮用水水源，提高应对突发性事件的能力。

　　三是全面推进节水型社会建设。建设节水型社会是解决我国干旱缺水问题最根本、最有效的战略举措，也是促进经济增长方式转变的重要手段和基本途径。节水型社会建设主要通过对社会管理制度的变革，调整生产关系和产业结构，进行制度建设，达到节水增效的目的。要实施综合措施，重点是建立总量控制与定额管理相结合的用水管理制度，完善水价形成机制，利用经济手段促进节水。

　　四是加强水资源管理，优化水资源配置。坚持“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的原则，加强水资源调蓄和配置工程建设，提高对水资源在时间和空间上的调控能力。按计划建成南水北调东、中线一期工程，加强南水北调西线一期工程前期工作，争取在“十一五”末开工建设。继续实施并开工建设一些区域性调水和蓄水工程。强化水资源统一调度，协调好生活、生产和生态用水。

　　五是做好水利工作中的生态与环境保护工作。必须处理好开发与保护的关系，以可持续发展为目标，在保护中开发，在开发中保护。在水利工程的规划、设计、施工和运行管理的各个环节，制定并实施保护生态与环境的措施，在发挥好河流功能的同时，切实保护好河流生态系统。高度重视并切实加强水库移民工作。加快水土流失治理步伐。

　　六是加强农村水利建设，为建设社会主义新农村服好务。服务“三农”始终是水利工作必须着力加强的重点。要紧紧围绕建设社会主义新农村的战略部署，以保障农民饮水安全、提高农业综合生产能力、提高农村电气化水平、改善农村生态与环境为目标，完善灌区的灌溉和排涝体系，推进节水改造，提高灌溉水的利用效率和灌区生产能力；发展以灌溉草饲料地为重点的牧区水利。加快发展农村水电；做好水利血防工作，有效控制血吸虫病疫情的发生；大力开展农村生态环境建设，改善农村村容村貌。

加快体制、机制创新，增强水利发展后劲

　　记者：加快水利发展，完成两大使命，需要采取哪些保障措施？

　　汪恕诚：我国水利事业发展还受到体制、机制等方面的制约。随着可持续发展水利的不断推进，制约水利发展的体制性机制性障碍日益突出，改革的深层次矛盾逐步暴露，必须用改革的办法解决前进道路上的矛盾、困难和问题，以改革促发展。一是加快职能转变，强化对涉水事务的社会管理和公共服务，提高运用经济手段和法律手段的能力，增强应对各种水事危机和突发事件的能力。二是积极探索流域综合管理改革，理顺流域管理和区域管理的关系，逐步建立由相关方面参与的民主、协调、权威、高效的流域管理委员会制度。三是加快水利投融资体制改革，拓宽水利建设基金的资金来源渠道，建立与国家公共财政框架相适应的水利财政投入机制，积极开拓市场融资渠道，完善农田水利基本建设新机制。四是完善水价配套制度，推进科学的计价方式，建立健全合理的水价形成机制。五是全面推进水利科技创新体系建设，增强创新能力。六是加强队伍建设和精神文明建设，为水利改革与发展提供坚强的政治保证和组织保证。

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