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杨得瑞:复苏河湖生态环境 增强大江大河大湖生态保护治理能力

杨得瑞

中国水利杂志

2022-04-15

针对河湖水生态系统存在的河道断流、湖泊萎缩干涸、生态流量保障不够、地下水水位下降等突出问题,水利部将复苏河湖生态环境作为推动新阶段水利高质量发展的重要实施路径,2021年12月,水利部印发《关于复苏河湖生态环境的指导意见》、水利部办公厅印发《“十四五”时期复苏河湖生态环境实施方案》,全面部署复苏河湖生态环境工作。

一、复苏河湖生态环境的必要性和紧迫性

1.我国河湖水生态系统面临突出问题

我国北方地区水资源开发利用程度普遍偏高,一些河流出现河道断流、河床干涸、下游两岸植被枯死等严重生态问题。如海河流域入海水量由20世纪50年代的155亿m3下降到近年来的37亿m3;湖泊、湿地水面面积减少50%以上;27条主要河流中,有23条出现不同程度的断流或干涸,断流河长超过3600km,占23条河流总河长的51%。

地下水过度开发利用导致地下水超采。全国地下水超采区面积近30万km2,每年超采地下水约160亿m3。地下水超采区主要分布在华北地区、三江平原、松嫩平原、辽河平原及辽西北地区、黄淮地区、鄂尔多斯台地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓—吐哈盆地、北部湾等区域,引发了一系列生态环境地质问题。

2.党中央对复苏河湖生态环境有明确要求

党中央、国务院高度重视河湖生态环境复苏工作。习近平总书记多次强调必须高度重视地下水超采问题,从实现长治久安的高度和以对历史负责的态度做好这方面工作,修复华北平原地下水超采及地面沉降,提出“统筹永定河、潮白河上下游用水,进行中小河流综合治理等对策,要考虑把白洋淀再恢复起来”的明确要求。习近平总书记视察江都水利枢纽时指出,要确保南水北调东线工程成为优化水资源配置、保障群众饮水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环的生命线。李克强总理在南水北调后续工程工作会议上指出,要加强水利建设解决华北地下水严重超采和亏空。胡春华副总理亲自部署和推动华北地区地下水超采综合治理和河湖生态补水,反复强调河湖生态环境复苏的重大意义。国民经济和社会发展“十四五”规划纲要也将河湖保护与治理以及地下水超采综合治理等内容作为“十四五”时期重点任务。

3.复苏河湖生态环境是新阶段水利高质量发展的重要实施路径

推动新阶段水利高质量发展,是对表对标习近平总书记重要讲话精神,把握党和国家事业发展大势大局和水利行业发展规律,研判水利发展历史方位,分析水利发展客观要求,综合深入判断作出的战略选择。当前,我国发展进入了全面建设社会主义现代化国家的新阶段,社会主要矛盾发生了历史性变化。习近平总书记指出,推动高质量发展,是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求。水利发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们把发展质量问题摆在更为突出的位置,全面提高水安全、水资源、水生态、水环境治理和管理能力,实现从“有没有”到“好不好”的发展,更好支撑我国社会主义现代化建设,更好满足人民日益增长的美好生活需要。良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。进入新发展阶段,人民群众对优美生态环境的需求日益增长。要以提升水生态系统质量和稳定性为核心,复苏河湖生态环境,满足人民日益增长的美好生活需要,维护河湖健康生命,实现河湖功能永续利用,实现人水和谐共生。

二、复苏河湖生态环境的有益探索和初步成效

近年来,水利部门深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平总书记“十六字”治水思路和关于治水的重要讲话指示批示精神,推动华北地区河湖生态补水、河湖生态流量管理、地下水超采治理等工作,取得初步成效。

1.华北地区河湖生态补水成效显著

按照党中央、国务院决策部署,水利部会同京津冀三省(直辖市)人民政府,统筹南水北调引江水、引黄水、引滦水、当地水库水、再生水、雨洪水等水源,实施华北地区河湖生态补水,通过河湖入渗回补地下水。2018年9月至2021年12月底,累计补水170亿m3,补水涉及的22条(个)河湖共计形成最大有水河长2355km,最大水面面积750km2,较补水前分别增加1448km和395km2。永定河、潮白河、滹沱河、大清河等多条河流全线贯通。生态补水通过河床下渗进入地下,增加地下水储量,抬高地下水水位。2021年12月底,京津冀治理区浅层地下水水位较2018年同期总体上升1.89m,深层承压水水位总体回升4.65m,累计回补地下水近80亿m3,地下水亏空得到有效回补。补水河湖底栖动物、鱼类多样性指数显著升高,浮游植物密度降低,岸边植被恢复良好,生态环境持续向好。

2.河湖生态流量管理取得突破

制定印发《水利部关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》,明确了河湖生态流量目标确定和保障的总体要求、目标任务、管理措施和保障措施。组织制定了全国重点河湖生态流量确定的工作方案,提出从2020年到2022年,用3年时间确定477条重要河湖生态流量保障目标。目前,水利部已分四批印发了171条跨省重点河湖生态流量保障目标,组织各省份制定印发了307条省内河湖生态流量保障目标。组织各流域管理机构,逐河制定生态流量保障实施方案,逐河明确了保障的措施和责任主体,建立了监管的信息月报机制,逐月通报重点河湖重要控制断面生态流量保障目标的达标情况。在长江流域和黄河流域,还建立了生态流量监控管理平台,实现了实时预警和动态监控。

河湖生态流量管理实现了“三个转变”:一是由零散管理转变为系统推进;二是从典型试点转变为全面推开;三是从目标确定转变为在目标确定基础上实施全方位监管。部分常年干涸或者断流的河流实现了有水,而且水面不断扩大。一些重要的湖泊常年维持在生态水位保障目标以上,河湖的生态环境得到有效改善。

3.地下水监管和超采治理取得积极成效

启动地下水管控指标确定工作,以县级行政区为单元明确地下水取水总量、水位“双控”指标。目前,11个省份的成果已经省级人民政府同意后批复实施。开展全国取用水管理专项整治,核查登记规模以上地下水取水口537万个,推动相关问题整改。严控水资源超载地区用水,对黄河流域地下水超载的62个县区暂停新增地下水取水许可。建立地下水水位变化通报机制,对108个浅层及37个深层存在超采问题的地级行政区地下水水位同比变化情况按季度进行通报,并采取技术会商、监督检查、考核等措施,推动地方人民政府落实地下水超采治理责任。

2014年以来,以南水北调东中线一期工程受水区为重点,北京、天津、河北、山东、山西、河南推动开展地下水超采综合治理,取得了城区年压减地下水超采量30亿m3,河北、山东、山西、河南4省农村地区形成年压采能力37亿m3的成效。华北地下水超采综合治理区地下水水位总体回升。探索总结了以“一减一增”为主线,节、控、调、管等措施相辅相成的超采治理模式,为其他地区开展治理提供了可参考、可借鉴的经验。

三、“十四五”时期复苏河湖生态环境的主要措施

深入贯彻习近平生态文明思想,完整、准确、全面贯彻新发展理念,坚持“十六字”治水思路,尊重自然、顺应自然、保护自然,从生态整体性和流域系统性出发,按照山水林田湖草沙系统治理要求,统筹地表水和地下水,重点抓好断流河道与萎缩干涸湖泊修复、保障河湖生态流量、地下水超采综合治理等,加快复苏河湖生态环境,到2025年,部分断流河流实现过流,萎缩干涸湖泊水面得到一定恢复,重点河湖生态流量保障程度明显提升,地下水超采状况有效遏制,重要河湖生态环境明显改善。

1.修复断流河道与萎缩干涸湖泊

一是开展母亲河复苏行动。全面排查断流河流、萎缩干涸湖泊,形成断流河流、萎缩干涸湖泊名单。选取有一定社会影响力、具备一定水源条件和水资源配置调度条件的河流,确定“十四五”时期开展母亲河复苏行动的河流、湖泊名单。组织开展“一河一策”“一湖一策”制定,确定修复目标、任务、措施。按年度分批开展母亲河复苏行动,让河流流动起来,把湖泊恢复起来。

二是推进京津冀地区河湖复苏。围绕华北地区地下水超采综合治理根本目标,聚焦河湖生态补水与地下水回补,以京津冀地区河湖为重点,制定《“十四五”华北地区河湖生态环境复苏行动方案》,选取潮白河、北运河、永定河、大清河(白洋淀)、滹沱河、南运河等6条(个)生态价值高、社会影响大、水源条件好的河湖作为集中贯通补水重点河湖,组织做好年度集中贯通补水和常态化补水。及时跟踪指导补水工作,确保完成补水目标,组织开展成效评估。

三是实施西辽河水生态保护修复。进一步加大西辽河治理力度,对西辽河治理情况开展监督检查。积极推进西辽河干流河道生态流量下泄工作,推动5个控制断面逐步实现下泄水量目标,回补地下水,逐步复苏西辽河生态环境。

2.保障河湖生态流量

一是分区分类推进生态流量目标确定。按照中央和地方事权划分,推进河湖生态流量保障目标确定。完成全国跨省重要江河湖泊生态流量保障目标确定;指导地方推进省区内重要河湖生态流量目标确定。全面完成全国重点河湖名录明确的477条河湖生态流量目标确定任务。

二是制定出台河湖生态流量保障实施方案。组织流域管理机构和省区水利部门对已制定生态流量保障目标的河湖,制定生态流量保障实施方案,明确管理主体责任、管理措施、监测预警方案和考核办法。

三是开展已建水利水电工程生态流量复核。组织已建水利水电工程生态流量复核调查,明确复核工作技术要求,组织对已建水利水电工程生态流量进行复核,合理确定生态流量目标。研究新建水利水电工程生态流量技术标准。

四是加强生态流量日常监管。完善河湖生态流量监管信息平台,提升监管能力。结合江河来水情况、流域取用水情况,开展生态流量保障预警分析研判,及时发布预警,并启动应对措施。建立河湖生态流量保障评估机制。强化对河湖生态流量保障目标、措施推进及完成情况的监督检查和问责。相关监管情况纳入年度最严格水资源管理制度考核。

3.强化地下水超采治理

一是实行地下水取水总量、水位控制。落实《地下水管理条例》,建立地下水取水总量、水位“双控”制度,继续推进剩余18个省份以县为单元明确地下水取用水总量、水位控制指标,经省级人民政府或其授权的有关部门印发实施,作为各地区地下水开发利用的管理指标。推动地方人民政府根据地下水取水总量、水位控制指标,合理确定、优化区域地下水取水工程布局。加快明确安装在线计量设施的取水规模,推进地下水取水工程计量设施安装。

二是开展新一轮地下水超采区划定。组织开展新一轮超采区划定,核定地下水超采区范围及超采量,并向社会公布。根据超采区划定成果,推进区域地下水禁止开采区、限制开采区划定。结合地下水超采区划定及超采治理情况,开展超采区动态评价,及时掌握超采区变化情况。

三是推进华北及其他地区地下水超采综合治理。按照“一减、一增”综合治理措施,以京津冀地区为重点,系统推进华北地区地下水超采综合治理。统筹推进南水北调受水区压采以及河南、山东、山西地下水超采综合治理。编制其他重点区域地下水超采治理与保护方案,指导有关省份加快推进实施三江平原、松嫩平原、辽河平原、西辽河流域、黄淮地区、鄂尔多斯台地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓—吐哈盆地、北部湾地区等重点区域地下水超采治理工作。

四是强化地下水监管。严格落实《中华人民共和国水法》《地下水管理条例》等法律法规,完善配套管理制度、政策,进一步规范地下水开发利用监督管理。摸清地下水储备条件,明确地下水储备划定工作要求,规范地下水储备区划定技术要求。组织地方落实地下水战略储备,制定动用储备预案。继续做好地下水水位变化通报,进一步完善通报机制,加强成果应用,督促地方人民政府落实地下水保护和超采治理责任。加强禁止开采区、限制开采区取用地下水监管。提升地下水信息化管理水平,完善地下水动态监管“一张图”,实现地下水超采及水位变化预警预判。