水污染为何蔓延不止？

水污染为何蔓延不止？

来源：北京周报  2006年9月14日

http://www.hwcc.gov.cn/newsdisplay/NewsDisplay.asp?id=157081

不从体制上的解决问题，在不久的将来，喝水一口干净的水，对于中国老百姓来说，都会是一种奢望。

60多岁的陈老汉住在南方地区的淮河岸边，他的“家”很特殊，是一条固定在岸边的小船。令他苦恼的是，虽然长年生活在淡水河边，可喝水竟然成了一件比较“奢侈”的事情，这是因为淮河污染严重，每隔十天半个月他必须去数公里外的地方取水，而且，取回来的水必须先贮存在水缸里，放上明矾澄清几天才能用。平时洗衣、洗菜、做饭，陈老汉都靠着这些外运来的水。

作为全国五大河流之一，淮河共生长着60多种鱼类资源，可十多年以前，由于淮河水质污染严重，这些鱼类几乎绝迹。因而，陈老汉“守着淮河没水喝”的尴尬，是淮河流域居民生活的真实写照。

1994年，中国启动了淮河流域的污染综合治理工程。可是，10年之后的2004年，国家环保总局前局长解振华仍然直言不讳地表示，淮河水污染依然相当严重，有超过一半的地方水质达不到要求。直到如今，淮河仍没有走出“边治理边污染”的怪圈。

其实，淮河治污遭遇的困局，在中国具有很大的普遍性。2006年8月26日，全国人大常委会（国家最高立法机关的执行机构）在一份环境执法检查报告中提到，中国水污染治理项目进展缓慢，重点流域“十五”时期（2001-2005）污染治理任务没有全部完成。

然而，问题并不仅仅在于水污染治理进展缓慢，而且新的水污染也在继续快速蔓延。中国水环境形势依然严峻，水环境恶化的趋势未得到有效控制。2005年全国，中国废水排放量达到524亿吨，比2000年增加了26%。

“现在几乎到了有水皆污的地步。”全国人大常委会副委员长盛华仁说。他的上述判断，正是来自于执法检查组对污染严重的黄河（被誉为中国“母亲河”）流域的四个支流(渭河、延河、汾河、涑水河)实地考察得出的结果。

在公布了许多触目惊心的水污染事件之后，这份措辞犀利的环境执法检查报告呼吁：中国解决水污染问题，“不能再拖下去了”。

水污染：中国最主要的水环境问题

2005年3月底，中国政府首次正式发出了水资源污染的警告。据官方当年公布的数字，全中国有90％的河流湖泊受到了污染，预计3．6亿中国（总人口约13亿）民众缺乏安全的饮用水，“水污染”已经成为中国最主要的水环境问题。

黄河是中国北方的重要水源，但近十多年来，黄河污染有加重趋势，目前，黄河每年废污水排放总量已达42亿立方米，比20世纪80年代多了一倍，大大超出黄河水环境的承载能力。有关部门据此预测，如果对于黄河的污染状况不加扼制，任其发展，那么中国的母亲河将在5年后成为一条废水河。

据监测数据显示，目前中国多数城市地下水都受到一定程度的点状或面状污染，且有逐年加重的趋势，咸潮（海水倒灌造成的）等自然灾害还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康。而根据中国各地环保局的调查显示，被很多业内专家沉重地称为“最后一道防线”的自来水，如今也是频频告急。

世界卫生组织调查指出，人类疾病80％与水污染有关，据统计，每年世界上有2500万名以上的儿童因饮用被污染的水而死亡，超过了“战争难民”的人数。据权威资料显示，中国大约每年有200万人因为饮用含砷量很高的水而患病，其中包括癌症。这种情况在农村地区显得更为突出。

南方沿海地区广东省清远市斜塘村，在2002年之前被一种 “魔咒”笼罩了几十年：村里的男子不少壮年早逝，仅剩下孤儿寡母，而活着的人多数有病在身。据一个环保组织统计，该村50多年来有4户断绝人丁。到2002年，村里只有7户共38人仍驻守在这块祖宗留下的地方，已婚的12对夫妇中，夫妇健全的仅4对，有的年刚30岁就丧偶。而附近村子里的人都生活得十分健康。为此，其他村庄的女孩不愿嫁到斜塘，而斜塘的姑娘也招不来别村的女婿，提到斜塘村，邻村的人都会皱着眉称它为“短命村”。

2002年，来自广东南方医院的专家们经过实地考察，将该村人饮用的水样送往有关部门化验，终于揭开了斜塘村人“短命”的秘密。原来，斜塘村只有一口井，村里人都要靠井水为生。可是，从这口井中打出的水里，肉眼就可看见水中有沉淀物，铁、锰、亚硝酸盐等的含量大大超过国家卫生标准，其中亚硝酸盐超标3倍，锰超标6倍。如果食用水中亚硝酸盐的含量过高，轻则致人慢性中毒，重则可致癌。

不幸的是，如今在中国，像斜塘村这样因水污染而导致出现的被称为“短命村”或“癌症村”的地方并不是少数。

成因

中国水污染问题为何难以遏止，很多人往往把主要原因归咎于环保部门的“无力”和“无奈”。

前两年，南方地区沱江出现了特大污染事故，受到了国内外的高度关注，但是，据国家环保总局透露，在最后的处理结果中，30个违法开工的项目虽然全部接受了行政罚款，但最高的罚款只有10万元，最低的仅为5万元。

“对于投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚可谓是九牛一毛。这样的处罚力度对违法行为谈何震慑力？”国家环保总局一位高层人士无奈地说。因为按照中国的《环境保护法》，环境部门执法只有罚款权，而且罚款权上限只有10万元。

但是，即使是数额很小的罚款，只要遇到态度强硬的企业，环境执法就非常困难。有时候，环保部门甚至要和企业坐下来协商，最后大家各让一步，取一个折衷的罚款数额。环保总局调查统计数字显示，据全国12个省的不完全统计，2005年全国发生环境执法受阻事件4400余起，其中暴力抗法事件120多起。

据环保总局环境监察局张志敏处长介绍，工商、税务、供电部门等可以通过吊销执照、没收非法所得等一系列有效的手段来处罚企业，但环保部门仅有的权力便是责令整改。如果企业不执行，环保部门就得向政府申请，要求对该企业予以停产，最后没办法，只能向法院起诉。等到法院判决下来，时间已经过去了6个月。在这6个月中，企业生产照旧。

有人算过一笔账，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2～1.8元，偷排每日的净收益往往能达到几十万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这使得一些企业宁愿认罚也不愿采取措施防治污染。

1989年颁布实施的中国《环境保护法》，至今17年间从未修改。“现行中国有关环保法律对防止水污染蔓延已根本没有作用，急需修改和完善。”国家环保总局经济与政策研究中心主任夏光对《北京周报》说。

但是，在中国水利部财务经济司黄秋洪看来，造成中国水污染愈演愈烈的局面，主要还是在于体制上的原因。他说，中国水污染防治工作的最大特点是分散管理，实行的是地方负责制。在各级政府中，普遍设置了专门负责环境保护的部门，但在水污染防治工作上，实际上实行的是分部门负责制，水利部门、城建部门、交通部门、地矿部门和卫生部门都承担了一定的水污染防治职能，例如建设部门主管污水处理设备、交通部门主管水上交通等等。

“这种分散管理的体制，使得水资源难以做到统一规划和布局。” 黄秋洪说。

更重要的是，地方环保部门的编制和经费都掌握在地方政府的手里，因而，在环境执法时，地方环保部门更多的是看地方政府的脸色行事，很难真正“硬”起来。在一些地方政府追求高GDP的执政理念下，环保往往让位于经济发展的需要。

环保总局的一项调查结果显示，在中国7500多个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域。

“这种布局很大程度上是出自于各个地方政府的利益需要，根本没有也难以从环保的角度在宏观层面上加以考虑。” 黄秋洪对《北京周报》分析认为。

近几年，中国已开始把环保列入地方政府的政绩考核目标，但是，在实际执行时，却往往很难落到实处。

“水污染是一个长期累积的过程，而中国官员一届任期只有5年，因而，环保考核往往难以操作。” 黄秋洪说，“从另外一个层面来说，水污染具有流动性特点，因而，这也导致环保责任难以界定。”

正是出于以上等种种原因，黄秋洪认为，地方政府所要做的就是防止出现大的环境污染事故，除此之外，地方政府一般很少因环保而“问责”。

对策

8月18日，国家环保总局局长周生贤表示，在淮河、松花江等水体污染事件一次次敲响警钟后，中国将投入数十亿元人民币的资金，全面启动“水体污染控制与治理”项目。这是中国有史以来资金投入总量最大的环境科研项目。科研主要突出三个重点：饮用水安全，流域性环境治理和城市水污染治理。

7月18日，在第五届世界水大会（9月10-14日在北京举行）新闻发布会上，建设部城市建设司副司长张悦透露，中国在未来五年内，将投资3000亿元推进城市污水处理和利用。

与此同时，中国国家环保局已责令3700多家存在环境风险隐患的、沿江河水域、人口密集区等环境敏感区域布局的化工石化企业进行整改，49家企业将搬迁。

据了解，欧美等许多国家除了有“环保法”，还有“环境安全法”，详细规定了破坏环境应承担的各种责任，包括刑事责任，专门用于处理环境事故。而中国对环境事故的处理主要是经济赔偿和行政责任追究，鲜见有追究刑事责任的，偶尔有也是适用于《刑法》“危害公共安全罪”，这是不够确切的。因此，为了应对频频发生的水污染事故，增加环境违法的成本，有专家呼吁，中国也需要有一部类似的“环境安全法”。

黄秋洪认为，防止水污染决不只是环保部门的事情，必须发动各方面的积极性。“受历史和文化因素的影响，中国一个很大的特点就是迷信权威，在水污染防治工作上也是一样，动不动就以中央政府的名义成立各类委员会，这样做往往只能起到短期效果，并不能从根本上解决问题。” 黄秋洪说。

黄秋洪认为，按照国际上许多国家水污染防治的成功经验，为了对全流域的水污染防治进行统一协调和监督管理，通过立法的形式建立权威高效的流域机构是中国当务之急。这种机构应有各方面的代表组成，例如包括中央政府有关部门、流域内各级地方政府的代表、用水户代表以及专家代表等。流域内一切重大的水事项和政策都应由流域管理委员会通过民主协商并表决的办法来决定。

“从国际经验来看，水污染防治必须调动各方面的积极性，形成互相约束和监督的体制，才能有效。事实上，成立流域管理机构在国外也有很成熟的经验，例如多瑙河、莱茵河等都是采用如此管理模式。” 黄秋洪说。（冯建华）