“流域限批”能否唤回脉脉清流？

来源：辽宁日报2007-7-11

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    今年入夏以来,太湖、滇池、巢湖的蓝藻接连暴发，标志着我国进入了水污染密集暴发阶段。于是，7月3日，国家环保总局再次掀起环保风暴，对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的地区实行“流域限批”。

    水污染密集暴发阶段来临，充分说明传统工业化的增长方式已使中国生态环境到了难以承受的底线，传统的治理方式已不能解决累积的环境问题。

    “流域限批”，是环保部门目前让河流“休养生息”所能采取的“最大行政处罚权”。要彻底破解“环保困局”，必须从目前主要用行政办法保护环境，转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这注定是一个长期的过程。更重要的是，这需要政府真正落实科学发展观，告别“先污染后治理”的路子。

    值得庆幸的是，我省各市都有安全的饮用水来源，污染的河流没有威胁城市的“水碗”。值得警醒的是，辽河水环境治理仍任重道远。

    环保风暴波及大江大河，四大流域实行“流域限批”

    7月3日，国家环保总局向社会通报，针对中国当前严峻的水污染形势，自即日起对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”；对流域内32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。

    通报要求，被“限批”的13个市、县、工业园区，应在3个月内对本辖区存在的环境问题进行整改。

    整改具体要求如下：

    一、对流域内所有排污口进行清理，拆除一、二级饮用水源保护区范围内的排污口。

    二、按照流域或地区水污染防治规划应该建设城市污水处理厂仍未建设的，必须立即启动污水处理厂及其配套管网建设；已建成仍未正常运转的，必须立即采取措施确保正常运转。

    三、辖区内所有未经环评审批擅自开工建设、未经环保验收擅自投入运营的建设项目，必须立即停止建设或生产，依法进行环境影响评价和“三同时”验收。

    四、全面清理取缔本地区违反国家环保法律法规、庇护污染企业的“土政策”。

    五、所有限批城市必须立即启动城市发展和流域开发的规划环评，结合流域环境承载力，明确本流域和区域主体功能和生态功能定位，为下步调整产业结构和布局奠定基础。

    六、多次发生重大水环境污染事故、环境风险隐患突出，对下游饮用水源构成威胁的城市，必须立即制定相应的流域水环境事故防范应急预案，并建立与下游城市的联动防范机制。

    七、限批地区对超标排放的企业要立即进行处罚和整治，重点污染源要立即安装在线监控设施，并将整改达标情况及时上报环保总局。

    “以上七条一日没完成，一日不解除限批！”此外，环保总局将建议监察部依照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对造成上述流域严重水污染和严重环境违法行为的相关负责人追究责任。

    “‘流域限批’，意味着从即日起，环保总局将停止这些地区除污染防治和循环经济类外所有建设项目的环评审批。”业内人士认为，最引人注目的，是要求所有“限批”城市必须立即启动城市发展和流域开发的规划环评。“流域限批”，是继今年初首次实行“区域限批”政策之后，环保总局再次举起的“限批”利刃。“‘流域限批’与今年年初实行的‘区域限批’相比，在处理措施上有相同之处。”有报道称：“环保部门以前面对的是违规企业，要一个一个去监督，难度很大。‘限批’后，环保部门面对的是地方政府，由地方政府监督企业整改，事半功倍。”

    水环境事件接踵而来 传统治理方式难解重压

    “十多年来，国家斥巨资治理‘三河三湖’流域水污染，但治理的速度远远赶不上破坏的速度，至今这些本已改善的流域又被重新污染。”在7月3日的通报会上，国家环保总局坦言，被“流域限批”地区水质严重污染。

    据披露，中国环境监测总站于今年1至4月对全国地表水水质监测结果表明，流经上述“限批”地区的水质多数为重度污染。如长江安徽段的巢湖，全湖平均为V类；黄河支流渭河的渭南市、淮河支流沙颍河的周口市的国控断面，今年前4个月的监测结果全部为劣Ⅴ类。

    环保总局近日对海河和淮河流域干流和支流67个断面水质抽样监测结果显示，全部为劣Ⅴ类。

    “Ⅴ类水已不能和人体接触，劣Ⅴ类水更是丧失基本生态功能！”省环保局一位工作人员7月9日接受记者采访时说：“其实，抛开环保总局公开的这些数据，公众从有关报道中，完全可以感受到这些被‘限批’地区的水污染问题。”

    据报道，自5月28日起，因气候因素等影响，太湖流域高温少雨，水位偏低，使无锡太湖的梅梁湖等湖湾，比往年提前两个多月出现了大规模蓝藻现象。

    5月29日，无锡市区居民自来水臭味严重，引发了无锡市有史以来因太湖蓝藻暴发导致的最大规模的供水危机。

    蓝藻，一种最古老的藻类植物，常在夏季来临时大量繁殖，在水面形成一层蓝绿色而有腥臭味的泡沫。这种被俗称为“水华”的小小污水，一夜之间让数百万居民的生活受到严重影响。

    就在太湖蓝藻来袭后不久，滇池、巢湖的蓝藻接连暴发。

    水污染危机不仅仅涉及大江大湖。就在国家环保总局宣布在四大流域实行“流域限批”之际，江苏省沭阳县发生饮用水源被污染。据报道，沭阳县地面水厂取水口遭受新沂河上游不明污染源污染，城区供水系统被迫关闭，城区20万人断水。

    与我国南方今夏频发的水污染事件相比，北方地区相对平静。但是，两年前发生的松花江污染事件，其实并不遥远。国家环保总局副局长潘岳说：“两年前的松花江事件标志着我国进入了水污染事故高发期。今年入夏以来，太湖、滇池、巢湖的蓝藻接连暴发，标志着我国进入了水污染密集暴发阶段。”

    “这充分说明，传统工业化的增长方式已使中国资源环境到了难以承受的底线，人民群众的日常生活受到严重威胁；而传统的治理方式已不能解决累积的环境问题。”潘岳说。

    “流域限批”只是开始，全面整治逐步展开

    据了解，在对四大流域实行“流域限批”后，国家环保总局将密切跟踪被“限批”地区和“挂牌督办”企业的整改，并派督察组赴各流域和城市进行现场督察，定期公布整改进展情况，让全社会监督流域水污染防治。在此次第一批“流域限批”的基础上，将逐步展开对珠江、辽河、全长江流域以及重点海域持续不断的检查执法行动。

    让大江大河“休养生息”，国家环保总局一直在采取行动。就在今年5月，环保总局提出了六条政策措施，旨在让污染严重的松花江“休养生息”：提高环境准入“门槛”，严控污染排放与污染增量；加大对高耗能、高污染行业落后生产能力的淘汰力度；加快饮用水水源保护区的划分和调整，严厉打击危害饮用水水源的环境违法行为；加大重点工业污染源治理力度，加快重点企业的治污进程；加快城镇污水处理设施建设，完善污水处理收费政策；合理开发利用水资源，保障河流健康发展。

    7月4日，国家环保总局再次强调要“重典治污”，其主要目的之一是让江河湖泊“休养生息”。

    国家环保总局局长周生贤在全国环保系统电视电话会上表示，当前环保工作任务非常艰巨，环境违法行为普遍存在。环保部门将认真总结环保实践的经验教训，通过实施环保“五大战役”（对环境违法突出的地区实行“区域限批”，加大重点湖泊水环境综合整治力度，加强重点流域水污染防治，深化工业污染防治，加快推进农村环境保护），铁腕治污、重拳出击，切实解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题。

    据介绍，从经济增长态势看，今年1月至5月，我国经济增长仍然在10％以上，工业增加值增长速度达到18％，其中高耗能、高污染产业的增长速度更快，达到20％，这无疑给环保工作加大了难度。

    据介绍，当前我国水污染问题相当严重，“辽河、海河为重度污染，一些河道丧失了使用功能。‘三湖’水环境恶化的趋势还在发展，化学需氧量没有完全控制住，氮、磷又有所上升，不少地方水质已经沦为Ⅴ类和劣Ⅴ类，负营养化状态达到中度和重度。”国家环保总局表示，要针对不同湖泊治理的重点和难点，采取“一湖一策”的治理措施。

    “流域限批”虽未波及辽河，辽宁治污仍任重道远

    “与我国南方的大江大河相比，辽河污染的表现方式和直接后果有所不同。”7月9日，省辽河办负责同志接受记者采访时说：“在我省，辽河之水并不是居民的直接饮用水源，水质污染并没有影响到饮水安全。”

    流经我国北方地区的辽河，河流天然径流小，尤其是到枯水期，污水净水之比非常悬殊，水质较差。值得庆幸的是，辽河干流在我省除了经过铁岭市之外，没有城市河段。像沈阳这样位于浑河之滨的城市，饮用水源来自于地下深水井和大伙房水库，居民饮水也不直接受辽河水质影响。

    “但是，辽河流域的水污染问题依旧不容乐观，辽河水污染治理仍然路漫漫。”有关人士表示。

  　“近年来，虽然（辽宁、吉林）两省在水污染防治工作方面做了大量的工作，但我们仍然发现两省分别存在以下问题。”6月27日至7月2日，国家环保总局检查组对辽河流域吉林、辽宁两省部分支流的水质情况进行调查后，得出了以上结论。

    据了解，在5天的时间里，检查组对辽河流域的条子河、招苏台河、东辽河、浑河等4个支流的水质情况进行了调查，发现4个支流的水质有所好转。但是，由于基本面有天然径流，目前已成为沿岸各城市的排污通道，缺少自净能力，水质均为劣Ⅴ类，污染依然严重。

    调查组认为，“通过对两省60家企业的检查，感觉辽宁省在环境监管方面力度较大，成效比较明显。”

    但问题不容忽视。调查报告指出：“辽宁省（铁岭市、抚顺市）两市存在的主要问题：一是部分企业超标排污。虽然大部分企业都建有污染治理设施，但有些企业污染防治设施过于简单，工艺落后，无法达到处理要求，造成超标排污；有些糠醛企业在限期整改期间仍有偷排现象；二是城市污水处理厂建设滞后，部分生活污水、工业污水未得到处理。”

    有关部门提供的资料说：“虽然辽河流域水污染防治工作取得了一定的成绩，但是在工作中仍存在一些问题，制约着流域的水污染防治工作。”

    据了解，制约我省辽河流域治理的因素主要有：

    结构性污染突出，污染物排放总量超过环境容量。我省是重工业、重化工业比重较大的省份，污染物排放总量较大，冶金、石化、电力、造纸及煤炭业用水量占工业用水总量的70%，污染物排放总量远远超过环境容量。

    已建成的污水处理厂难以保持长期稳定运行。流域内各市污水处理费收缴率普遍偏低，大部分城市的污水处理费收缴率不足50%，从资金上难以保证污水处理厂长期稳定运行的需要。

    小流域综合整治步伐滞后。辽河流域在我省境内共有流经城市的小支流31条，受居民和中小工业企业排污影响，水质污染严重，严重影响干流水质。

    畜禽养殖污染问题日益突出。目前，我省畜禽养殖产生的畜禽粪便已成为继工业和城市污染之后的又一大污染源。

    部分大型水库水质污染较重。2006年，全省监测的14座大中型水库水质总体上保持良好。但是大伙房、柴河、清河等6座水库总氮、总磷等指标超过Ⅲ类水质标准。

    限批虽为当务之急 转变发展模式才是根本

    “不可否认，国家环保总局再次动用手中的最大行政处罚权，对四大流域实行‘流域限批’，将在一定程度上有利于改善这些地区的环境。”7月9日，省环保局有关人士告诉记者：“‘限批’能引起政府领导的重视，让这一地区暂时不能上新项目，不能增加污染物排放总量，可以在短期内改善一些地区严峻的水污染形势。”“但是，比‘流域限批’更重要的，是科学发展观能否真正落实。如果地方政府不彻底改变唯GDP选拔官员的用人制度，只追求经济发展速度，不重视环境治理，那么‘治污’的速度可能永远追不上‘排污’的速度。”有关人士直言。谈到“限批”的效果，国家环保总局副局长潘岳在接受媒体采访时坦言：“对于这些举措能否扭转地方政府‘先污染后治理、先积累后发展’的思路，我并不乐观，因为环保局的权能太有限。”

    潘岳认为，不管是“区域限批”还是“流域限批”，都只是比以前的环境执法手段略狠一些而已。“以前是让你关停并转，我走了你又故态复萌，我拿你没办法；现在是你不关，其他的项目就不给你批，你为了保一个亿可能要损失10个亿，你自己衡量得失。这确实更有效一些，但和现在的严峻形势比真是相差太远了。”

    “在相当一部分地区，党中央、国务院对环保工作的要求没有落到实处，没有落实到各个工作环节”，个别地方政府成为排污企业的“保护伞”，这让环保部门忧心忡忡。

    “认认真真搞环评，实实在在走过场。有些企业花钱通过环评，只是为了让新上项目有通行证。结果，新项目一上马就成为新污染源。这样，污染的旧账没有还清，新问题接踵而至，环境质量怎么能好转？”一位环保部门的工作人员告诉记者：“企业违法的背后，往往有地方政府的影子。当科学发展观只是在口头上时，环保执法就难以落实。”

    “不管是‘流域限批’也好，‘区域限批’也罢，如果环保风暴没有触及地方政府的环保责任感，如果地方政府没有从人民的根本利益去考虑水污染问题的严重性，很难从源头治理污染。”有关人士说。

    有专家指出，目前我国的发展模式必须从过程末端治理模式向循环经济模式转变，从“先使用，后处理”、“先污染，后治理”，向“资源———产品———再生资源”的反馈式循环过程转变。“如果只是在生产过程的末端再采取措施治理污染，其结果是治理的技术难度很大，治理的成本过高，而且生态恶化的程度日益严重，经济效益、社会效益和环境效益都无法达到预期的目的。”

    国家环保总局的通报会提出，今后必须“建立有效的环境问责制，将环境指标真正纳入官员考核机制”，用强有力的约束机制，扭转地方官员的政绩观。

    破解“环保困局”探求治污新路

    “在中国工业化与城市化飞速发展的关键时刻，水污染治理是对政府行政、宏观调控能力与社会和谐的严峻考验，环保总局希望能从此次‘流域限批’开始，探索一条能将行政手段、市场力量、公众参与结合起来的流域污染防治新思路。”在7月3日的通报会上，国家环保总局表示。

    “要想让‘流域限批’等措施发挥作用，必须提高环保部门的执行力，改变过去环保部门与排污企业叫起板来，最终无能为力的局面。”有关人士告诉记者。

    “环保部门没有强制执行的权力，没有权力让企业停产，连限期整改这样的处罚，都需要通过政府下达”，“环保法规号召性和倡导性的多，真正可以用来操作的少，处罚的力度弱。”《