排污权交易在中国—理论和实践

提要：

一、 什么是总量控制和排污权交易

二、 排污权交易在美国及其他国家对环保起到的作用

三、 排污权交易在中国实施进展状况

一、什么是总量控制和排污权交易

在这里我向大家介绍一下排污权交易这种比较新的环境政策，希望和大家一起探讨。

美国环境保护协会在中国做这个项目大概有3年了。我们在中国就这么一个项目。首先介绍一下美国环境保护协会是什么组织，美国环境保护协会在中国做了些什么工作。美国环境保护协会以前叫美国环境保护基金会，现在名字变了，但组织还是一个。它是1967年成立于美国纽约的，应该算美国在环保领域的NGO中历史比较悠久的，规模也算比较大的环境保护组织。

美国60年代末期有一些科学家、律师和经济工作者意识到当时要解决DDT的问题，它在土壤，水中的遗留物给人体和生物造成了伤害。当时这些人觉得政府在这个问题上治理不利，而他们这些人却很同情与关心，于是大家一拍即合，成立了这个组织，EDF。成立时，EDF的信仰就是体现找到真正解决问题的办法了。EDF也意识到，环境问题主要是工业的发展和经济的发展，是企业造成的。但企业的发展也是经济的主体，要真正把环境问题解决好，真正找到解决环境问题的答案，光靠政府，光靠群众或者研究机构是不够的，需要把企业团结起来。

怎么才能找到一种最好的方式把企业团结起来，这是EDF成立以来长期探索的。排污权交易思想在美国的产生，到中国做这个项目，都体现了GDF本身的信仰。我以前是学环境工程的，后来到美国学公共政策，可能是我受的训练和以前的工作背景，我比较接受EDF的理念，就是找到真正把环境问题解决的答案。EDF是会员制的组织，现在在全美大概有35万会员。经费来源一是靠会员交会费，另外，EDF多年来积累了相当的基金，用这笔基金投资，用每年的利息支持这个组织的运作。还有很大一部分是有些人死之后立遗嘱把钱留给这个组织，所以EDF每年的运转经费大概在4000万美元左右。4000万美元主要用于美国和其它全球环境保护的项目。

我们中国比较幸运，EDF在全球合作范围内，我们是在海外唯一设立项目办公室的地方。EDF还在前苏联，印度做一些项目。为了真正找到问题的答案， EDF现在在美国参与整个美国的酸雨控制和二氧化硫的控制计划。 EDF在全球气候变化方面也做了很多工作。比如壳牌、BP石油公司，在京都议定书没有生效之前，就做出自己公司对于降低二氧化碳排放的一个承诺，不同公司有自己承诺的程度，我们在关注和促进这些项目。

在美国，作为一个NGO组织你的钱从哪里来很重要，钱决定了你的立场。EDF相信一定要和公司合作，找到大家共同解决环境问题的方法。因为EDF有这样的信仰或宗旨，在运作的机制上，如果一个公司想捐钱来支持它的活动，EDF内部的法律是不能接受的。EDF接受的所有钱必须从个人，遗嘱或者基金会得到。这就从它的制度上，体系上与受公司的利益、影响区分开来。因为和企业合作时很容易被人说你是不是受经济利益的驱使。

EDF来中国做总量控制排污权交易项目是从1996年开始的。前一段主要做了理论上的研究，出了一本书，《总量控制与排污交易法》。这本书是我国这一领域的第一本专著。这本书1999年出版后，我们已通过邮局把它寄到全国各地县级以上的环境保护部门。

说到总量控制和排污权交易，不知道大家是否了解它产生的过程。应该说，总量控制和排污权交易经过很长一段过程，它也体现了我们在环境保护方面，特别是对造成环境污染企业的治理方面的思想转化。

这一思想转化我们归纳了四个方面：一是，在排放的管理过程中，我们越来越多的从浓度向总量控制方面转化。一开始大家强调对浓度的控制，认为大气就是从冒黑烟开始的，看到冒黑烟才想到应加以控制。对浓度控制，就是规定工厂在烟囱当中排出的尘每立方米当中不能超过多少毫克。我们现在的排污标准，还是这样进行的。实际上我们发现，随着企业的发展，随着社会的变化，浓度控制越来越不能满足我们的管理要求。这是因为企业可以在不同的时间，可以一直在这个浓度下排放，但最终还是影响到我们的环境质量。除了浓度以外，还有大气中积累了污染物的总和，这在水中也一样。比如一个工厂排废水，它可以不停的排，都在要求的浓度之下。可它排出污染物的总和，给我们环境造成了影响。随着我们对环境管理的逐步加深，才意识到这点。所以，在我们的管理当中，除了以前提到的浓度控制之外，慢慢也提出总量控制的概念。总量控制，就是对某一个污染源，在一段时期内，对它排出污染物的总量进行管理和限制。

另外，从地方管理，到地域管理，是一个很大的转变。以前我们总是认为工厂是造成污染的主体，是我们要管理的。咱们国家现在的环境保护法也是这样说的，当地政府对当地环境质量负责。每一个污染源的管理、治理的责任，交给了地方政府。地方政府管当地经济，当地发展，又管人民群众健康，当然应该把环境保护管理起来。我们国家的九五计划，十五计划当中都把当地环境和当地政府官员的政绩考核至少在文字上结合在一起了。在他们签的责任状上，环境保护作为他工作很重要的内容之一。

但慢慢我们意识到，环境保护出现了跨界转移的问题。就是一个地方排出的污染物，不一定只是在当地造成环境影响，它可以通过河流、地下水、大气飘散到其它地方去。产生的污染对当地没有造成影响，可飘散到其它地方，像酸雨问题，北方很多城市都排很多二氧化硫，但是北方的酸雨问题不是那么严重，而长江以南的酸雨问题非常严重。当然有地域性的问题，当地气候的问题，但是很重要的一条是因为二氧化硫在空气中停留的时间较长，而且它变成酸雨是要经过一段时间和距离的漂移，在空中发生物理化的变化才能以酸沉降的形式到地面上来，对我们的建筑，生态，植被产生影响。

跨界转移这种特性的污染物和以前我们以地域管理为基础的管理模式产生了矛盾，一个地方很容易解决的问题，比如规定了二氧化硫的排量，我就把烟囱建得越高越好，建高以后技术名词叫最大着地浓度。烟囱建得越高它飘得越远，对当地影响越小，影响的是别的地方。如果我们只要求当地政府对当地环境负责，就会出现当地环境质量搞好了，但跨界转移造成的问题谁去管？而且问题的另外一方面是，我当地的环境受这种跨界转移影响很大，不管我怎么治理，环境质量的改善也不会有多少提高，这样的例子在南方是很多的。从地方到区域，最大的问题就是我们经常谈到的气候变化和全球变暖问题，也就是每个国家排出的二氧化碳所造成的影响是全球的。

这个问题可能是从地方管理到区域管理最明显的例子。与对企业的管理有比较大的关系。对于很多企业来说，不是不想治理，但人财物的能力都达不到。企业如果是完全以市场化为中心的企业，完全以利润为中心，对企业来说，一个主要的障碍在于它投资的行为。如果环保政策制定好，如果企业没做好可以罚，企业都不愿意经受这样的损失，不管是名声还是经济的损失，他愿意进行环境保护的投资来进行环境的治理。重要的是，我们的政策要给它长期的可预见性。因为环境保护工作，特别是投资治理设备，都是要长期设计，长期投资，长期建设，而且是长期运行的。对于一个企业来说，长期的环境保护目标与管理的目标不清晰，就很难让一个以利润为核心的企业，做出比较明确积极的环境保护投资的决策。

还有一个就是大家经常提到的市场。以前我们对企业的管理很多都是强制性的，更多发挥了我们行政命令的作用，我们国家现在虽然说是法制社会，但行政命令还是在国家管理中占了很大的部分。国家命令这个企业怎么样，你不怎么样我就关停你。后来我们从计划经济向市场经济过度，以前直接简单的命令性的对环境保护的管理方式跟现在市场经济趋势加以配合，就提出了环境保护政策能够通过经济这个杠杆，不管是对企业收费，收税、还是通过排污权交易，用不同的经济手段把企业调动起来，让企业觉得进行环保治理，比不进行环境保护治理能够更省钱，对企业来讲能创造更大的利润，这样企业就会有积极性。并促进世界各地都朝总量控制这个趋势变化。

总量控制和我们经济发展从表面上来看有一个最根本的矛盾，如果我们经济在发展，比如电厂，发电越多你烧煤越多，排出的污染物越多。总量控制，就是要在一定时期内不管经济发不发展都要把总量管住，再怎么发展总量也不许增加了，这两者从表面来看是矛盾的。要进行总量控制，是管理思想的转变。对于一个政府来讲，需要最高领导人要看到环境保护和经济发展间的关系是什么。

1990年，美国当时老布什总统提出美国二氧化硫的排放量削减50%的目标。经济要增长的情况下要把总量限制住，当时在美国有很多争论，最后参政两院做了很多工作，EDF也做了很多工作，终于在美国国会通过了。我们国家九五期间，在环境管理中第一次提出总量控制这个目标。当时提出，在经济发展的情况下，到2000年底我们要把我国12种污染物的总量控制在1996年的排放水平。这在当时具有划时代的意义。

什么是排污权交易？比如有两个企业，企业A和企业B，如果我们在环境管理中，对企业A和企业B都规定在一年中二氧化硫的排放量不能超过50吨。我们就把这两个企业一年的排放总量限制了。没有排污权交易，这两个企业不管一年中是不是满负荷运行，排不到50吨没人管你，如果超出50吨国家对企业就要进行处罚。要对企业进行治理。

如果是在总量管理体系下，让两个企业完全按照我们分配的任务50吨目标进行管理，就会产生效率上的浪费，就是一个企业可能有了剩余的量，另外一个企业可能多排出了这个量，多排出的原因也许是随着经济发展，今年的任务比较多，自然要多生产产品，排污量也就增加了。以前是把两个企业区别开来单独进行管理，排污权交易是：都是50吨，然后允许两个企业把整个量进行经济上的交换。一个企业如果只排放了40吨，就可以把多出的10吨卖出去；另一个企业，由于生产的增加排放了60吨，如果允许这个机制，就可以把这10吨买回来。

有人说，这样是不是造成了环境的影响，是不是你有钱就可以买到别人的指标，你就可以多排了？这里当然有一个总量控制的前提。企业A现在排40吨，企业B排了60吨，它们对自然界整个的影响还是100吨，这跟我们以前给两个企业规定每个都是50吨的目标并没有变化，唯一的区别只是以前两个都排了50吨，现在是一个排了40吨，另一个排了60吨。

另外排污权交易还能体现效率的提高。一个企业能够把多余的10吨卖出去，就能获得一定的效益。想买的企业如果不允许他买10吨，要么他就不能多排这10吨，要么就要上治理设备。B企业为什么要去买10吨，是觉得买这个10吨的钱比他治理花的钱低，每个企业都会算经济帐。B企业花的钱比以前少，也提高了效率，两个企业都提高了效率。如果我们把工作加以放大，对全社会来讲，进行环境保护治理的效益得到提高，更容易让企业进行环境治理。

总量控制和排污权交易是什么关系呢？我们规定全国或者一个范围内某种污染物在某一定时期内不能超过多少吨，用这种概念来界定我们环境保护的目标。在提出总量目标的时候，不是一年一年提，是在一段时期内。比如在我们国家九五期间提出2000年底达到1996年的排放水平。经济增长，排放水平不能增加。十五期间我们国家对总量提出进一步削减的目标。交易就是给企业提供了一个灵活的机制，允许企业找到最适合自己，花最少的钱，达到环保治理的目标。

这里面重要是，为了环境质量的提高，我们要限制总量。总量目标提出后，要有一个逐步削减的过程。如果我们把企业给自然界排放污染物的总量限制也看成是资源，我们把这种资源赋予经济上的意义，就是它的价格。正是因为这种资源有了价格，我们允许企业进行自由交换，才可以使企业在整个过程中，找到最适合自己的方法，达到用最高的效率降低自己的污染，达到我们预期的改善环境的效果。应该说，也是可持续发展的一种体现，经济发展和环境保护通过这样的机制，能够以最小的花费达到双赢。

这里面还可以说明的是，一个企业以前只需要治理50吨，可他看到有一个市场，如果想办法把总量降低100吨，那除了完成指标的50吨之外，还可以把多余的50吨作为商品卖出去，积极性就会更高。也许还可以生产另外一种产品，而这种产品就是多余的指标的量，就是把这种指标量通过排污权交易的方式卖出去，同样也可以获得利润。事实说明，正是因为这种新的政策架构，使得一些企业把过去抵触的东西赋予了新的概念。

    排污权交易我把它归纳成以下四个步骤，这个步骤主要描述的是美国的排污权交易，因为美国二氧化硫排污权交易现在是唯一建立得比较成熟的市场，稍后我们要谈到中国的排污权交易跟美国的情况是不尽相同的。

第一个步，国家需要制定一个全国或者一个地区内的污染源的总量控制目标。这个总量控制目标和当地提高环境质量的步骤和计划是紧密结合在一起的。未来几年要把整个地区企业污染排放量降低到什么指标。要明确在什么地区内，什么污染物，什么时段内，哪些企业参与到你的总量控制，确定总量控制后，政府部门要做的是建立一定规则把总体的环境保护目标分解到每个具体的排放者。分配过程也是非常有意思的事情。从某种意义说是社会资源再分配。按照大气法规定的公开、公正、公平的原则，这里面有很多科学的，社会的，经济的背景在里面。如何做出全社会都能接受的分配方案。分配确定之后，才能建立排污权交易的市场。

第二步，政府创造一个这样的市场之后，将赋予企业完全自主权，让企业在这个市场中找到最适合自己交易的伙伴，通过双方的合作进行交易。交易中要谈的有量、价格，及付款方式。交易中，企业应该自由地和任何拥有指标量的单位进行交易。美国的做法：电厂，我们说是交易的主体。有意思的是，在交易中除了电厂还有环保组织。美国的企业有责任向社会提供捐献，现在有些企业就捐的不一定是钱，捐的是排放指标，把这个指标捐给环保组织，个人也可以拥有环保量。在美国就有过这样的事情，一个学生把自己攒起来的钱到交易市场买几吨排污量。他说，如果我买了几吨量放在手里不卖出去，整个社会的总量不就下降了吗？结果就是环境质量的改善。在美国，现在你可以跟任何拥有排污权指标的人进行交易。当然交易信息要传到美国环保局指标跟踪数据库中。在这个数据库中，记录着每个交易主体拥有的量。我卖给你之后，就要把我拥有的量减去，把你的量加上去。这之后，信息库要发布信息确认这笔交易完成了。在美国，这些都可以在互联网上进行。

在排污权交易中，也有人质疑每一吨质量的价格，作弊怎么办？他已经卖了，但实际并没有减排，或减排的不够怎么办？所以在排污权交易中如何界定企业实际的排放量也是一个非常重要的工作。必须明确你真正排了多少，这才能对一个企业拥有的量和实际排放量进行比较。才能让环保当局进行奖罚，看你是否尽到了保护环境的责任。这就要求每个企业要上一种特殊的监控设备。美国是装CMS，就是连续监测设备，企业还有责任把数据定期收集。在美国规定为每15分钟收集一次，这个数据每隔一段时间打包，传送给美国环保局。同时，环保局还会通过自己的跟踪系统，人工或者计算机对你发出来的测控数据进行分析。根据你历史上在不同时期排放的水平进行比较，看这段时间的排放量是不是符合以往的规律。如果这段时间排放量有了大幅度的增加或者减少，会来查问是什么原因。使得一些不按照市场规则运作的人得到相应的处罚。在美国现在处理的办法，如果年底你超出一吨，每一吨罚的钱大概相当于市场交易价格的十倍。对于任何一个有理性的企业来讲，谁愿意去付十倍的罚款呢？正是因为这种严格处罚的条例，才确保了每个企业都是按照市场的游戏规则进行运作。而且，到年底超过了你应有的排放指标，除了交出罚款，还要把你缺的那部分指标从市场买回来，这叫处罚并不免责原则。对于每个人来说，如果违背了总量控制对你的要求，除了经济上的处罚，其它违反环境法规的处罚还有很多。严格的处罚是一种机制也是一种激励，这是整个排污权交易和总量管理体系中很重要的一部分。

二、 排污权交易在美国及其他国家对环保起到的作用

在排污权交易中还有一个很重要的机制，我们叫做储存机制。也就是说企业多治理，多治理的量可以存着，你可以把这部分量用作今后企业扩大规模或者经济发展时用，企业为什么要存这些量？一方面企业对自己发展有考虑，另外我们建立了这套交易体制，就赋予了每个企业拥有每一吨排污指标的经济含义。大家提到总量控制目标是逐步下降的，如果我们依据总量控制目标对市场加以限制，比如把市场中的产品稀缺性加以描述，很容易想到每一吨指标在将来的发展中它的价格就会涨起来，这样的情况下那些明智的企业就会说多治理一些，我把这个量存起来，将来有一天这个市场价格高了我卖出去，不是又赚到钱了吗？这本身是一个经济的机制，它实际达到的环境效果是鼓励企业早治理，多治理，治理之后把这个量存着，用在以后发展，这样就更大幅度降低了向环境当中排放二氧化硫总量，更好地保护了我们的环境。

排污权交易在开始的时候很多人还是有很多疑惑，特别是电力企业部门和一些其它的，比如产煤的部门对这个政策还是反对的，因为他们知道总量控制和排污权交易是连在一起的，他们可能不一定反对排污权交易但是他们反对总量控制的目标，当时很多人说将来进行排污权交易以后市场每份价格会高得不得了，企业根本没办法承受。红线和黄线都是当时不同的研究机构做出执行排污权交易之后市场当中进行二氧化硫指标价格交易的预估，有的估计到七八百美元，有的估计到四五百美元，实际是怎么情况呢？下面的波折线是在美国已经开始进行排污权交易的价格，大家可以看到由于提供了这样灵活的机制，通过排污权交易，市场每吨的价格要大大低于以前这些机构对于执行排污权交易之后每吨价格的预估，交易价格大家再引申一下看成什么意思？如果我跟你买卖一吨，我在算我的算盘，如果我从你那里买一吨指标，治理的钱要比买的高我才会去买，对于卖方自己也会打小算盘，我减排一吨的成本要比我卖的价格低，这样我卖才赚钱。应该说交易的价格比较真实地反映了在实际中对企业发生的进行治理的成本，这是排污权交易非常有意思的特点。在执行排污权交易之前，我们并没有给企业很好的机制，让企业把潜在的进行环境治理的潜能都发挥出来 ，企业排放50吨，它为什么要治理到40吨呢？治理到40吨也卖不出去，它就没有动力，但是现在进行排污权交易不但让企业自己想办法挖掘自己的潜力，还能激励生产环保治理设备的厂家。这个市场打开以后给企业提供动力降低排放，企业之间也会互相竞争。

现在在中国已经看到这样的情况，以前治理一吨二氧化硫，在我们电力行业一般用的是每千瓦按照五百元，就是装烟气脱硫，按照五百元每千瓦的装机容量来算，但是实际进行排污权交易之后你会发现，整个市场打开后，治理设备的厂商由于受市场刺激，它的价格降低了，可能500块钱降到300块钱，由于这些综合因素影响，就使我们通过建立这样的体系把企业真正进行环境治理的费用减出来了，我们发现这个费用远远低于我们在没有这个机制之前对企业预估的费用。企业费用降低之后，有更强的动力上环境保护的设备，帮助我们提高环境保护的质量。交易量也是很重要的一个因素。有一个指标能告诉我们在市场中的活跃程度。比如从1995年到1999年，这个企业开始可能还战战兢兢不知道排污权交易是不是能够运行，当年才进行613笔交易，到1995年就已增加到近三千笔。在美国，就现在我们说话的时候，就正在进行排污权交易，现在的价格大概是每吨200美元，交易的额度大概是几十亿美元了。在美国二氧化硫的交易真的像期货一样，也是通过美国纽约和芝加哥的期货交易市场进行管理的，交易的额度真正形成了一种商品，完全按照商品的运用规则在这个市场经营中加以操作。整体的结果，刚才已经说了，如果我们假设经济在增长，GDP在增加，发电量在增加，在美国真正实现了二氧化硫排放量下降。

当然这种情况下还有很多因素，如果大家感兴趣还可以继续给大家介绍。为了实现二氧化硫的降低，并没有出现所谓的进行总量控制会对经济产生灾难性的影响，会影响我们的发电量，会影响我们GDP的增长，这些都没有发生。在我眼里，经济增长，总量下降，这就是我们期望达到的可持续发展的一种体现。

这个图的意思是当时估计出来的，如果有市场和没有市场，在同样总量标准要求下，有排污权交易和没排污权交易给社会经济造成不同的影响，大家看到在红线下面是负的，越往下你对经济造成的问题越大。大家可以看到，在传统的手段中，如果我们为了达到2005年降下来的总量，可能对经济造成200亿美元的影响，而执行排污权交易的影响会比传统的手段小得多，其中核心的原因就是通过了这样一个灵活的机制，企业进行治理的真正费用充分揭示出来了。事实证明，真正的费用要比我们研究机构预估的，无论是政府预估的还是企业自己预估的治理费用都要小得多，只是以前没有这样的机制把这种主动自觉性把它充分发挥出来。现在通过这个机制把它体现出来了，企业可以花少得多的钱来达到我们以前希望企业达到的环境保护目标。排污权交易的核心还是一项环境保护政策，它达到环境保护的效果才是我们最后关心的。大家看到在执行排污权交易之前，美国东北部酸沉降的影响，红的程度越多表明它受害的程度越大，大家可以看到在1995年和1998年产生了很大的比较，红的要浅得多了，也就是说环境质量得到了改善，环境得到了保护。

美国市场经济发展比较发达，当时老布什总统提出这个目标。这个想法实际上八十年代初期就提出来了，经过很多年的研究、试点，政策推广，90年终于在清洁空气法第四修正案中体现出来，美国经济效果和环境保护是不错的，EDF当时参与了美国酸雨二氧化硫的减排和排污权交易市场的建立过程。EDF听说我们国家1996年提出了九五期间总量控制目标，当中只提出总量控制目标。EDF认为里面的灵活机制也应该作为不可分割的一部分把它提出来。当时EDF就到中国来跟国家环保总局探讨这方面的问题，并做了大量的工作。

三、排污权交易在中国实施进展状况

下面我就跟大家介绍一下EDF自1991年以来在中国做的工作。首先，我们国家二氧化硫管理由来以久。由于中国特别是长江以南地区很多地方受到酸雨影响，国家很早就提出二氧化硫管理的措施，我们现在最有利的措施就是叫“两控区”的概念，我们把整个国土定义为两个区域，叫二氧化硫控制区和酸雨控制区，二氧化硫控制区主要就是这些重点的大中城市二氧化硫进行排放的地区，酸雨控制区是图上呈红色地区（见下图）

  

国家规定在两控区内，特别是对两控区内的电厂、锅炉，用煤都有一系列的配套措施，这是我们国家一开始就已经执行的二氧化硫的政策的想法，1995年我们首次提出总量控制目标，要求在2000年底，不管九五期间经济的增长是多少，要把我们的排放总量限制在1995年底的水平。很高兴这个目标实现了，但是实现的原因大家还有争论。十五期间我们提出的目标比1995年更进一步，十五期间我们的目标是到2005年底的时候在两控区内部我们要把二氧化硫排放总量削减20%，很了不起，也是很雄心勃勃的目标。 因为现在国家还在计划我们在十五期间每年平均经济增长是7%，按照一般的比例来看，经济增长，用电量增加，燃煤量增加，我们的二氧化硫排放上升的，十五期间还要新上电厂，新上污染源，在这样的情况下，我们十五期间排放量还要下降20%，这是非常了不起的目标，非两控区的目标是在2000年的基础上下降10%。

大家看到，从1998年到1999年，我们国家每年二氧化硫排放的总量都达到了目标水平，而且比1995年还大幅度下降了。这里面当然有各种各样的原因，比如有亚洲金融危机，在这段时期内各个地方采取了节煤的政策，而且我们国家酸雨有所改善。但是现在我们面临的困难是十五期间我们不是简单削减，是在经济增长的情况下还要把污染物的总量继续往下削减。

中国进行总量控制和排污权交易，如果我们来分析政策，我也碰到过很多问题，比如在中国，市场经济不完善的情况下我们有没有基础利用市场手段来解决环境保护的问题。我们觉得我们的基础还是有一些，但是做这个工作本身确实还有不足的地方。第一条，我觉得跟在座的有很大关系，应该说我们国家目前人民群众环境保护意识有很大的提高，不管怎样，环境保护政策是最高的领导做决策的，真正的动力还是来自人民群众。不管你官职大小，有无官职都面临着同样的环境。由于人民群众环境保护意识提高，使我们对环境保护管理方面的压力就提高了，更多可以用一些新的环境保护政策进行实践。

从整个国家政府来讲，各级政府对环境保护还做了很多的工作，具体有几个方面，一个是我们的总量控制在2000年的9月1日第一次写入了我们大气污染防治法的第四次修改稿，第一次使总量控制有了法律的基础。1996年我们提出1995年为基数的控制目标在当时是没有法律基础的，只是国务院的九五计划的文件。许可证是什么概念呢？许可证你可以把它类比为工商局给企业发的执照，企业有了这样的许可证营业执照才能在自然界进行排污，许可证当中规定了这个企业排放浓度的要求，时段的要求，总量的要求，我们国家从九十年代初期搞许可证试点，试点了大概十年，第一次在2000年的大气法的修改案中写入大气法，第一次使我们的许可证本身获得了法律基础。再有，我们国家已经制定了两控区，并且对两控区的二氧化硫的控制制定了一系列的政策法规，而且是各个部委联合下发的文件，把二氧化硫的治理、控制目标和手段已经提高到很高的层次。9月19日国务院批复了由国家环保总局向国务院上报的两控区的十五规划，这是在我们国家批准了第十个国民经济发展规划和第十个环境保护发展规划之后更具体对于两控区的，特别是二氧化硫有关的规划。在这个规划中，二氧化硫控制的具体技术政策和经济手段就更明确了，而且在9月19日批准的这个文件当中，正式把排污权交易写入了国务院批复的文件，它的提法是要在国内继续开展排污权交易的试点，逐步实现二氧化硫排污权交易的制度，国家政府对它的支持已经上升到了一个新的高度，最核心的是我们的经济在发展，而且我们总量的要求在下降，如果你不提供灵活机制，造成很自然的结果就是治理费用要上升，在市场经济底子还比较薄的情况下，治理费用上升很容易造成两个结果，要么这个企业由于不堪重负造成破产或者经济效益的下降，要么企业由于觉得这个费用太高不执行国家政策，还是希望通过以前其它的手段达到这个目的。

在大的社会环境情况下，我们就更觉得应该提供一种灵活的机制，当然不一定像美国完全市场化的排污权交易，但至少能够提供一种灵活的机制，提高企业之间的合作，帮助企业降低达到二氧化硫减排的目标花的费用，这样它的必要性就越来越提上日程了，这就需要进行排污权交易试点工作，为国家制定真正有关的政策，甚至进一步写入国家法律。实际上我国进行市场机制的合作，在朱镕基总理1999年访问美国时就第一次提出了，朱镕基总理当时访问美国的时候和当时的戈尔共同签署了中美环境保护方面的十条框架协议，第一条就是由中美合作，怎么利用市场机制帮助中国解决二氧化硫排放和改善酸雨污染状况这样的课题。这个课题是由美国国家环保局，中国国家环保总局，还有EDF三方一起进行，中美双方的环保局主要负责领导，一些科研院所做可行性的研究，当时EDF的任务就是在中国做试点工作，希望通过试点总结一定经验，最后反映到报告当中。

为什么要在中国进行环境保护工作的试点呢？一方面是我们目前的环境保护体制造成的，我们现在要求当地政府对当地环境质量负责，实际环境管理主要的决策权还会放在当地，国家环保总局对于当地环保局进行技术指导，行政指导还要留到当地政府。我们强调当地的试点，总结出经验，看到底有哪些问题，有哪些障碍，这就是提出当地试点的重要性。另外一方面，我们国家环境保护政策的发展，不管原来我们提的八大政策八小政策，还是我们新提出的管理思想，都是通过地方的试点逐步积累的经验，许可证的工作进行了十年的试点，2000年才第一次写进环境保护法。排污收费也是从1992年开始，进行了大概8年的试点才写入了环境保护法，以前这些工作都是要经过大量实践才能把经验总结出来。

当然这也会对试点提出很高的要求，进行试点工作本身是为了完善法律和政策体系，但是进行试点的时候，没有政策法律依据，怎么能够通过试点把这个工作推进下去？这对我们的工作提出了很大的挑战，我们很高兴在中国进行了两个试点工作，包括现在进行的更大的试点工作，通过这么长时间总结摸索出一些经验，开始的试点大家可能在报纸上看到一些，就是在中国的本溪和南通。本溪在辽宁，南通在江苏。

本溪这个城市有一个很不好的名声，当时叫在卫星上看不到的城市，没有特别强的科学依据，但是确实说明了本溪那段时间的环境污染非常严重，而且本溪是唯一得到特殊总理基金支持的城市，在九五期间三年治理计划，当时是一个特殊的总理基金给本溪拿出来进行当地环境保护治理，这在我们国家是前无古人后无来者的先例。本溪市还有一个特点，它是我们国家13个较大市之一，拥有半个立法权，地方人大有权利确立当地的环境和地方法规政策，只要得到地方省人大的认可就可以，我们叫半个地方立法权。本溪还有一个特点，它在一个盆地中，它的污染往外扩散的渠道不是特别多，很多时候本溪自己烧了煤，又回来污染自己的城市。这也是为什么当时在卫星上看不见，实际是由当地对当地污染进行负。，本溪市主要的经济发展的来源是由于钢铁行业，本溪钢铁是上市公司，本钢年产值占了本溪市全市的一半以上，所以它是以重工业为主，生产力不是很强的地方。本溪从历史上做了很多环境保护的工作，但是随着三年治理计划，外资合作计划，它本身环境质量保护大幅度提高，但是在二氧化硫治理上没有根本改变其浓度高的现状。

当时我们和本溪人民政府签定了这样的协议，这个协议当时是没有任何支持的，完全是我们跟本溪当地政府进行合作，通过了比较困难的过程，大家可以想像，你去的时候要进行很多能力建设、宣传教育，我还记得我们刚去本溪的时候，市人大主任提出问题说排污还怎么能交易？企业就是要自己治理嘛，其实国家已经提出九五总量控制计划，本溪当地还不认可，我们怎么能把总量限制住？限制没办法发展了，我们在本溪的项目中采取的步骤或者抓的重点就是利用本溪所具有当地半个地方立法权的特点，建立地方的总量控制和排污权交易的地方法规，通过法规的形式来把总量控制和排污权交易的思想体现在当地的环境管理中来。

大家可以想像这里面肯定有些困难，总量控制的基础是国家九五计划，当时还没有现在的新大气法，排污权交易是一个很新的概念，在当地和当地的人大和市政府合作，把这个法规加以运作，是很大的挑战。但是有一个很好的地方，我觉得和在座诸位有很紧密的关系，在本溪这样污染比较严重的地方，而且多年来进行了大量环境保护工作，当地人民群众对环境保护的意识是很强的，他们一方面觉得本溪不应该这样下去了，另外也要承认这个现实，本溪是一个老工业基地，它的新经济特点不是很多，结合起来考虑，我们当时就以这个为出发点来谈到排污交易是一种办法，可以帮助你降低达到同样环境治理效果的费用。我们还帮忙本溪做很具体的工作，如我们也去电厂进行实际检测，帮助企业来设计检测细则。总而言之，经过很长的工作之后，本溪的地方法则已经初步具有雏形了。本溪环保局把我们起草的当地总量控制排污权交易这部法规发布了，还有执行细则这样的附属文件帮助当地环保局推行这种新的政策，人大的最终批准我们还在等待。我们慢慢意识到本溪这样的城市立一个地方法规也很不容易，要做很多工作，不管人大什么时候批准，市环保局这部法规已经通过了。我们最欣慰的是在通过法规过程中进行了很多能力建设和培训工作，把当地的环境保护管理工作者、企业等人员的总量意识提高了，比做这个项目之前提高了一大块儿，这也是很大的欣慰。摸索出在中国进行环境保护地方立法要走哪些过程，有哪些问题，现在环境管理有哪些矛盾也是我们进行市场工作的成果。

南通情况就不一样了，本溪和南通这两个案例选举有很大的偶然性，回过头来看当时选的例子确实很好，只选了两个例子完全代表了不同的经济情况，社会状况和发展情况，也揭示出不同的问题。南通是在长江北岸，很美丽的一个中小型城市，南通主要面对的问题和本溪不一样，南通是一个外向型的城市，有很多新的经济的发展，它面临的主要问题是经济的发展和环境保护之间的矛盾，具体来说有新的企业要上，要多排二氧化硫，但是整个城市的二氧化硫总量已经被我们限制了，那怎么让城市继续发展，可以把新的企业招商引资让它们进来又解决排放问题？南通市没有当地立法权，就不能靠立法解决当地的问题，解决我们在现有环境管理体制中没有的问题。我们当时入手点一个是通过和当地环境结合，同时和我们环境管理的八项制度结合，怎样在现有制度下，在不涉及到法律基础的情况下，用一种工作方法来完成排污权交易的工作。在南通我们发现了很有利的武器，环境保护法虽然还不完善，但是经济合同法在我们国家已经很完善了，在相对开放发达的地区，大家对合同的认可是很强的，签定合同就能执行，你通过签合同的方式弥补法律当中要求的不足，就是要求你在合同当中对具体的条款加以规定。

在南通我们也很幸运找到了潜在交易的伙伴：一个老的电厂，通过换烧低硫煤，节省了一部分总量，以前的环境管理中没有排污权交易，这个总量浪费也就浪费了；还有一个新的合资企业，三期要建新的锅炉，但是没有总量，在以前的管理中，要么违法，要么就不上三期，一个是要买这个量，一个是要卖这个量，我们找到两者，通过和当地环保局合作，促成了对我们环境第一笔实际意义市场情况下运作的排污权交易，它里面用商业合同中的条款弥补了政策的不足。我们不是签定合同的一方，我们只是促进这个工作，但是在很多方面我们对当地提供了建议和支持，他们还是很感谢的。我们建议由于现在政策的不确定性，建议他们在签一个相对长期的合同，长期的合同可能弥补政府将来发生变化时可能给买方或者卖方带来一些不利的因素。要引入第三方——当地环保局或者环保机构对双方进行监测，南通当地还没有连续监测的设备，所以我们当时设计了一套怎么样用现有的技术手段对两个工厂进行监督的办法，两个工厂的监测办法必须完全一样，这样才能把两个工厂放在同一平台对双方的真正排污量进行核准。当地环保局在这个实验中有很大的参与，它来促进执法，保证两个企业，履行他们合同规定的表现，特别是我们当时已经预见到国家在十五期间总量的政策会发生变化，很有可能会进一步削减。在这种情况下，你在合同中不加以规定就可能产生一种情况：使买方吃亏。卖方在十五期间也受到减排要求的话它可能会说我没法卖你了，我自己都不够用，这样买方当时的合法性是由于卖方每年可以给他提供多少决定的。所以我们在合同中保证卖方在六年的合同中规定，卖方一定要保证每年都卖给买方这么多吨，买方可以有条件不买，所以在这个过程中要有倾斜，预见到将来政策的不确定性。2001年9月22日二氧化硫排放的合同正式签署，三方是两个电厂的经理，中间是环保局，这两个地方做了交易。

我们并没有停止，总结这两个试点的经验，最终反映到国家层面上来，为国家制定政策和法规提供基础。通过两个试点的进行，暴露一些问题，提供一些经验，一个很重要的就是排污权交易需要法律支持，否则还是很难在大范围开展。再者，我国由于属地管理的特点造成省内，市内环境保护工作容易进行，比如南通市内，我们可以让两个工厂进行交易，如果产生跨省的情况怎么办？因为总量是国家分配到省，再到市，再到企业。如果产生了跨省，如果没有政策和技术的支持平台，就无法进行交易，就算两个企业进行交易，省环保局不认，最终省环保局是不是完成九五，十五计划就没有基础。另外全国范围进行排污权交易主要是针对二氧化硫，在这个阶段主要是针对高价源，电力行业就表现出越来越重要的位置，怎么去协调全国总量要求，达到省和地区总量要求和行业发展的要求？因为电力行业本身有自己的特点，它可能需要一个比较特殊的政策，怎么让电厂，也就是二氧化硫排放的主体（我们国家电厂排放的二氧化硫占到了总量的50%以上），怎么给它提供一个平台，更早加入到这个体系中来？这也是摆在我们面前的要求。

长期减排的目标是很重要的，当时我们跟国家提出，如果按照每五年进行一次总量控制目标要求，可能不能满足我们总量控制的合理性要求，因为每五年一次，作为一个电厂，从提出建议，设计报批到运转，这些时间恐怕都不止五年，政策要求只是以五年为界线，你很难给电厂提供政策确定性，让电厂进行环境保护的投资，所以当时我们也提出国家需要搞更加长期的目标，十年、十五年、二十年这样的跨度使我们的政策更加稳定。在我们中国，大家会经常听到认为政策本身不是没有，主要是执法力度不够，排污权交易这样一个以市场为基础的政策体系对我们执法力度和手段提出了更高的要求，比如监测的手段，比如监测数据报告，比如违法之后的处罚原则等等。如果要进行总量的规定，进行处罚就不能以单个事件进行处罚，而是超总量这个量，比如按照大气法规定，一次超总量处罚最高是10万元为界，如果假设一吨交易在市场中是1000块钱，工厂超过100吨工厂就宁可超过，所以处罚的时候必须把处罚的量和超出的量建立相应的关系，这是最紧要的问题，我们开始考虑这个问题已经21年了，最主要的是十五怎么办？十五算宽一点也就三年多时间，三年多时间怎么真正实现20%二氧化硫的减排？这是非常大的挑战。

在这种情况下，我们通过和国家环保总局合作，这个试点工作推向了新的台阶，在四省三市和一个电力公司开展试点工作。四省包括山西、山东、江苏、河南，三市包括天津、上海、柳州，大家看到的这个图标出的颜色的块儿就是这些城市所在的地理位置，还包括华能集团。不知道大家是否看到这两天的报纸，我们国家电力在进行改革，在以前的国电公司体系中，华能集团的管理体制是唯一没有受到很大影响的电力企业。它是跨省市的电力行业，大家看到这些红圈圈（下图）都是华能所在的电厂，大小表示二氧化硫每年的排放量，主要在沿海地区。

 

当时我们选华能公司一个是考虑它在电力改革中的稳定性，再就是它内部的管理体制，华能本身是在纽约、香港、伦敦、中国四地同时上市的公司，股权比较开放，对于企业管理的透明度和环保的意识很强，再一个华能公司在工作中，尤其是环保方面做了很不错的工作，而且华能公司的电厂和我们选取的四省三市交叉性很好，除河南省，其它三省三市都有它的电厂，提供了一个进行跨省交易的平台。

刚才提到怎么才能完成跨省交易，才能把排污权交易工作推向一个新的高度，如果把四省三市所涉及的二氧化硫量加起来整个排放量占到整个全国二氧化硫的1/3。如果南通本溪算小市，现在算中市，国家环保总局正式和我们在3月1日启动这个项目，在最新的批复中得到进一步的加强，我们重点要跟企业合作，要摸索出如何跨省交易的政策中涉及的问题，希望能把这点突破，应该说我们的时间表还是很紧的。从3月1日开始，我们对四省三市和华能公司都进行了培训，工作中主要围绕四个方面，和开始介绍的排污权交易四个关键要素紧密结合在一起。第一，总量如何进行分配，这涉及到从省往下如何分配到电力企业；第二，许可证的管理办法是什么；第三，排污权交易办法如何进行；第四，是监督与监测，我们每个省的工作都是围绕这四个核心的文件进行的。

很高兴向大家汇报，到目前为止，四省三市已经获得比较大的成果。江苏省9月30号在试点过程中已经由省环保局和省经贸委联合发文，正式公布了国家第一部省级的排污权的管理办法。就在我们四个指导文件中，他们已经第一个跟省经贸委联合，把这个文下发了，把排污权交易真正提到了文件的层面上，对于这个结果我们还是非常高兴的。其它省市工作进展没有江苏这么快，但也会很快跟上，天津、上海、山东都在积极准备，华能我们跟它合作想尽快促成跨省交易的工作，当时跟解局长谈的时候解局长给我们提出要求，在明年三月份之前通过这个工作写出一个报告交给国务院，对我们国家进一步实施排污权交易和总量控制提出一个比较全面的建议。

通过四省三市华能公司的工作，我们发现，当地环境保护意识提高了。我们总是持这样的观点，在国家环境保护工作好搞的地方，地方环保工作者面对着环境保护的压力可能比我们在北京搞环境保护的压力还要大，他可能更能接受新的思想。经济要发展，环境又要做，他没办法，只能想新的办法把工作做好。在四省三市的工作中，在排污权交易的工作中，我们碰到的阻力比预想的小得多，这也确实跟我们国家经济发展和环境保护意识已经到了一定程度，下一步我们要看具体执行的情况，至少在意识上，在立法工作中，我们碰到的困难要比本溪和南通小得多。从3月1日到现在，工作已经有很长足的进展，对企业的影响，对总量的控制已经讲了很多，最核心的是通过总量控制，排污权交易使企业花最少的钱达到一样的效果，甚至企业还可以把生产环保作为一种指标，作为一种新的产品，正是因为这样一个体系充分把这个企业积极性调动起来，使我们的经济发展和环境保护能够在新的高度上统一起来。

对企业来讲，参与排污权交易工作不仅仅在于目前达到国家对它总量的要求和降低减排的费用，还有很长期的影响。大家都知道气候变化，我们开了EFD大会，我想诸位有些也去了，在全世界范围内，氧化硫随着朱总理在约翰内斯堡宣布中国参加京都议定书，二氧化碳这个问题越来越提到议事日程上来，虽然我们国家本身对二氧化碳减排是不承诺目标的，可是实际我们国家在二氧化碳上一直在做大量的工作，我觉得在不远的将来，企业二氧化碳的排放管理，可能不是不可想象的事情，对于企业来讲，如果能够把二氧化硫，二氧化碳，氮有化物和汞，以及其它污染物综合考虑起来，我觉得对于有远期考虑的企业应该摆到日程中来。大家知道在京都议定书中提到的三个帮助国与国实现二氧化碳减排的手段，是联合履约、经济生产机制和排污权交易。它的核心都落在排污权交易，就是从2008年到2012年开始实行排污权交易，对我们的企业如何能更早的适应以市场为导向的管理机制，将来对我们企业，特别是加入WTO以后参与国际竞争，提高我们企业在国际上产品的竞争力，都有很大的好处。

还有一点，我们国家环境保护的管理速度也在发生变化，以前都是环保局对企业单项管理，我要求你怎么样就怎么样，现在排污权交易改进了政府和企业的关系，政府给企业创立好平台，给你规定好，企业可以发生最大的主观能动性，找到最适合你的办法，我要管的是开始我给你分配了多少，年底我核查你的排放量和指标是多少，如果你的排放量超出拥有量就对你进行重罚。随着这种新的体制，政府和企业的关系就产生了新的变化，我觉得应该说对于最终形成企业和政府之间的伙伴关系是很好的促进作用。回过头来还在于总量控制，总量控制是需要很大勇气来决定的目标。表面上来看总量控制总和经济发展之间是矛盾的，经济要发展，污染物总量要增加，你还要限制总量，两者之间你要找到一个办法协调起来，这两者之间又不可能没有矛盾。如何找到一个办法使这个矛盾协调到最低，能够用最低的费用，最小的努力把两者都加以实现，这就是排污权交易给我们提供新的途径。对于排污权交易，也是纳入到公共政策的范围里，所以公共政策要求的东西对于排污权交易也同样适用，比如排污权交易归根结底环境保护的政策，我们不能因为为了交易而交易，以牺牲环境质量为代价，如何确保交易之后环境质量真正得到改善和提高，这是很重要的问题。

我们国家环境执法的力度不高一直是环境管理很重要的问题，排污权交易对环境管理提出了一个新的要求，如何让企业做到严格执法，认真检测和监督？公众对于企业整个环境管理表现的监督使用是很重要的，在座的NGO和新闻工作者起了很大的作用，排放的交易过程和数据对社会公众是透明的，这种情况下才能使企业的行为、政府的行为得到监督。排污权交易是一个以市场为导向的工作，这时候就要给企业足够的灵活自主的自主权才能让企业用最低的费用取得最好的效果。在这样的体系中，应该把政府起的作用加以严格的限制，该管的才管，不该管的不要管，才能使企业的自主权真正发挥出来，取得预期的效果。刚才提到了，二氧化硫的交易和总量控制只是我们工作的第一步，今后随着其它污染物的要求逐步提到议事日程上来，向企业提出新的挑战，能不能把这些污染物加以统一管理，可不可以用统一的排污权交易把它管理起来，这也是对我们下一步环境管理提出的一个挑战。在国外，尤其在美国，已经在参政院提到议事日程上来，美国参政院有很多不同的建议，其中很核心的一个思想就是把二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和汞四种污染物综合加以管理。

中国随着市场经济的发展，社会的进步，环境管理正在经历巨大的变革。这个变革的一方面或者有一部分应该说跟我们排污权交易的思想是结合在一起，逐步向循环经济进行发展，从相互分割逐步跨到一个区域的管理。怎样使我们的发展和新的政策建议统一协调，把我们想做的事情很清晰地表达出来，使企业达到我们环境治理目标，是给我们环境工作者提出的挑战。从我们角度来讲，总量控制已经纳入到整个社会体系中，实际已经走出很重要的一步，排污权交易是对总量控制有机的补充。总之，我们希望把我们的工作继续下去，以这个独特的视点来推动整个环境保护管理的发展。

谢谢大家！

记者问：是否可以在全球范围内进行排污权交易？

张建宇： 排污权交易和总量控制是结合在一起的，一般我们讲排污权交易是在同样的共同影响区域内，比如我和你之间排放污染物应该相互有影响，不管这个影响是确定量或者量化不量化的过程，这样我和你之间才可能有共同进行总量和交易的基础，比如在中国进行二氧化硫是有这个基础的，您提到的问题是和我们越来越热的气候变化和全球变暖的二氧化碳的控制结合在一起的，我想跟大家说二氧化碳的控制和二氧化硫的管理应该说有关系也没有关系，有关系是它们都是燃煤产生的，但是二氧化硫和二氧化碳的影响范围是完全不一样的，二氧化碳排出来影响的是全球范围，就产生了技术和政策的基础可以进行全球范围的二氧化碳的交易，但是二氧化硫是区域性的，这跟污染物产生的影响是有关系的

张建宇

协助建立并参与管理了中国第一家专业化的中外合资环境咨询公司。他为美国空气和固体废弃物协会在中国执行了一个由美国环境保护局发起并资助的清洁生产项目。1999年，张建宇加盟了美国环保协会，一个致力于推动利用市场手段解决环境问题的著名美国非政府组织，成为中国项目的负责人，美国环保协会中国项目一直致力于利用市场机制来解决中国二氧化硫污染和酸雨问题。张建宇先生协助起草和建立了第一个全面的地方性二氧化硫管理办法，并成功地促成了在两个企业之间进行的第一例二氧化硫交易。目前，张建宇正带领美国环保协会中国项目在中国的四省三市以及电力系统进行排污权交易的试点工作，此项工作的目的是为了协助国家环保总局完成“十五”期间的二氧化硫减排工作，并把排污权交易这一理念介绍到国家的环境管理体系当中。张建宇先生作为清华大学公共管理学院的一名客座研究员，致力于发展环境保护和公共政策相结合的研究。他目前是联合国开发计划署图门江项目的理事会成员，同时也是国家环保总局国际合作司的顾问。张建宇先生曾撰写了大量关于中国进行二氧化硫排污权交易的经验和前景的文章，并在多次国际会议中对有关题目发表演讲。他还参与了中国第一本全面论述总量控制和排污权交易著作的编写工作。

2002年10月