云南滇池治污13年：耗费46.1亿的争议与启示

来源：21世纪经济报道2006年06月07日

　　争议问题：前世今生

　　“滇池到底有没有救？”

　　“大理洱海短短两年多就从四类水质恢复到了三类，花的钱也远没有滇池的多，这是为什么？”

　　“治理滇池将是个‘无底洞’！”

　　“若滇池水能实行倒流，每年可流掉4亿立方高浓度污水。”

　　“滇池治污用我的方法，只要2亿就够了。”

　　  ……

　　围绕滇池的争议，从来就没有消停过。

　　滇池在昆明乃至云南的地位，无论怎么形容，都不为过。由于它的面积相当于杭州西湖的50倍，因此它既有湖泊的妩媚韵致，又兼容大海的壮阔气势。

　　于是，有人说，滇池的污染是昆明“最大的灾难”。

　　滇池管理局局长许苏昆向本报透露，截至2006年4月，13年来，为治理滇池各级财政总计已投入资金约46.1亿元。“滇池的治理资金每天都接受审计。这个数字听起来很吓人，事实上，其中还含有了农业、水利、环保、市政等方面的投入，如果单从治理和保护的角度来算，每年平均也就3亿，比起国外治理水体的投入来说，是非常有限的。”

　　许苏昆举了两个例子，一个用了“横比”，一个用了“类比”。

　　“日本第一大淡水湖琵琶湖面积是滇池的2倍左右，在上个世纪五六十年代日本经济高速发展时被污染，日本政府投入180亿美元，花了25年时间才将水质治成3类水”；“与市政建设相比，比如花一两年时间修条高速公路，投入至少也要30亿。”

　　“既要对滇池治污的长期性、艰巨性和复杂性要有充分认识，也要有治理的紧迫感和科学态度，这样才能效益最大化。”过去的五年，许苏昆就像是坐在火山口，“在滇池流域人口年增长5%，污染负荷年增长8%的情况下，水质恶化的势头得到控制，景观有所改善，非常不易。我退休前要做的就是继续控制水质恶化势头，为下步治理创造条件。”

　　昆明市环保局长和丽川告诉记者，滇池处在城市下游，是昆明市各种废水的唯一接纳场所；周边没有江河，不像西湖可以引长江水、太湖可引钱塘江水等来治理。加上它先天不足，又被污染了20多年，引发一系列环境问题。

　　滇池问题，让昆明市每一届党政领导班子“魂牵梦萦”。

　　系统工程：现实之困

　　光砸钱，是不能解决滇池污染问题的，但没有钱，更是万万不行。

　　在大多数人看来，滇池留给昆明人的痛远甚于美好回忆，因为昆明不仅缺钱，还是全国15个最缺水的城市之一。

　　据记者了解，“十五”期间滇池26个新建项目计划投资77.99亿元，至2005年底，到位资金仅占计划总投资的14.4%。资金缺乏一方面是当初急于求成，缺乏经验，想拼命扩大计划总盘子，而实际上有些项目被证明是不合实际或缺乏科学依据，因此，项目的资金到位与原先总盘子相对应就低了很多。反过来，资金不到位也导致部分项目无法按计划实施，或项目虽然实施了，但规模缩小，达不到预期效果。

　　不了解滇池的前世，就不知它的今生。

　　按“十五”期间的总量控制目标，计划2005年污染物入湖总量与2000年相比减少20%，当年底，总磷控制目标实现，总氮、化学需氧量控制目标尚未实现；再看考核指标，6项完成5项，其中未完成的1项——计划城市污水处理率达到80%以上，实际只达到66.3%；水质目标原计划“草海消除黑臭，草海、外海的高锰酸盐指数、总氮、总磷浓度低于2000年水平”，到2005年底，草海基本消除黑臭，但因总氮浓度升高，草海未实现水质目标，外海水质目标实现。(滇池水域分为草海、外海两部分，现由人工闸分割，外海为滇池主体，面积约占全湖的97%。)

　　满分100分，许苏昆给“十五”治理、保护滇池的工作打了65分，显然，这个分数暗合了滇池管理局、市环保局等职能主管部门“戴着镣铐跳舞”的心情。

　　2005年9月才调到市环保局的和丽川发出了苦笑，“事实上，从国务院批准算起，整个‘十五’计划真正执行不到3年。计划因经验不足，反复变动较多，在滇池问题上比较突出，而‘十一五’计划拟订在今年6月报批。”

　　更大的挑战还在后面。据统计，1998～2005年，昆明市建成区面积增加了2倍，滇池流域城镇人口增加了1.45倍；流域内城镇生活污水排放量从1988年的0.6亿立方米增加到2005年的2.16亿立方米——预计到2010年，流域城镇人口将会从2005年的268.5万人增加到323.7万人，城镇生活污水排放量将达到2.7亿立方米，占流域污水总量的79%以上。

　　滇池治污，注定是一项庞大而复杂的系统工程。在前进艰难、后退无路的境遇之下，和丽川向记者强调，滇池的治理绝不能走向极端，“为了彻底治本，我们认为应学习西湖的治理模式，在开发中保护，通过保护来促进开发。”

　　体制启示：棋至中盘

　　为了细化目标任务，滇池流域被划分为2个规划区、5个污染控制区、10个污染控制单元等；受政策制约，滇池治理基金难以建立，接纳社会捐赠资金的渠道不畅，市场化运作筹集滇池治理资金没有真正起步，为了解决资金匮乏问题，2004年10月滇池治理投资有限公司成立，旨在通过市场化运作，为滇池治污搭建一个可供民间资本进入的融资平台。

　　一名昆明市人大代表则表示，为解决燃油营运机动船对滇池污染的问题，目前市人大正在研究制定在滇池禁止使用燃油机动船艇的方案，发展与保护永远是一对矛盾，在没有能力解决问题之前，要以保护为主。

　　无论是从制度层面还是从技术层面上讲，一位资深环保人士向记者指出，滇池治污已至拐点，“目前，市环保局和滇池管理局可以说都扮演了一个尴尬角色。除了要大力解决钱的问题外，迅速厘清职能主管部门的关系，已是当务之急。2004年，为了提高治理效率，避免多头执法，滇池管理局成立了综合执法局，综合执法的力度虽然大，但从行政执法角度来看，可能会存在重复执法、交叉执法，一旦发生行政诉讼，会是一件很麻烦的事情。”

　　据记者了解，20多条河道、300平方公里水面、163公里湖岸线，综合执法局的执法队伍却仅有40人。另外，划入滇管综合执法的范围相当有限，目前集中行使处罚权的范围仅限于污染产生的末端，大量位于源头的违法行为难以查处，执法存在空挡。

　　因湖内船舶违法营运的处罚权和入湖河流的行政处罚权等问题，2004年底，省交通厅、水利厅就分别和滇管局产生重大分歧，后经省里出面调停了事。时至今日，环保、国土、规划、城建、水政、林政、交通、风景名胜区管理等部门因执法权限问题，对滇池管理部门也有微词(滇池管理局与市环保局是平级单位)。

　　记者掌握的一份由云南大学、浙江大学联合参与的咨询报告也指出，在滇池环境保护工作中，滇池流域的各有关行政部门的角色是双重的——一方面，它们是行政管理的主体；另一方面，它们又是滇池环境保护行政管理的客体。调查组发现，行政职能部门在保护滇池时存在着保护部门利益的现象，当一些部门利益与滇池环境保护的整体利益发生冲突时，有时会从维护自身利益的立场出发，从而发生回避法律所规定的义务和推卸责任的现象。

　　滇池治污要取得大的突破，惟有从滇池治污正面临体制困境突破。

　　滇池的主要污染——“蓝藻”

　　蓝藻是一种水生生物，在湖水遭到严重有机污染，氮、磷含量超标呈重富营养化状态下，再遇上适宜的温度(气温在18摄氏度左右)等条件，蓝藻就可能爆发疯长。

　　蓝藻其实呈绿颜色，大量浮藻覆盖在水面上像一层黏糊糊的“绿油漆”，专家们称之为“蓝藻水华”。水华爆发时，水中的溶解氧被蓝藻大量消耗，鱼类等其他水生生物因缺氧而死亡，水体不仅变了颜色，还有臭味。长期如此，湖泊失去了功能，成为死湖。

自上世纪90年代开始，滇池蓝藻水华爆发的次数越来越多，面积越来越大，形成全湖性的水华。1999年达到最高峰，不仅时间跨了年度，水华覆盖面积达到20平方公里，厚度达到几十厘米