174亿元湘江治污：首次纳入政府考核体系

来源：经济参考报2008年7月3日

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长沙市湘江橘子洲大桥。新华社记者 龙弘涛 摄

翻开湖南地图，蜿蜒北上的湘江宛如一条玉带，串起长沙、株洲、湘潭三颗明珠。在这一段长不到70公里的湘江两侧，三座城市呈“品”字铺开，两两相距不足40公里，赫然形成湖南无可替代的经济社会发展“核心”区。

2007年下半年，长株潭城市群与武汉城市圈一起获批国家资源节约型、环境友好型社会综合配套改革试验区。对长期以来产业布局偏重于高耗能、高污染的重化工业的长株潭来说，“两型”试验既是一个难得的转型契机，更是一个意味着产业调整、机制创新乃至牺牲地方GDP增长的全新挑战。

株、长、湘位居全省环境污染前三名

湘江流域工业污染主要来自化工、有色、钢铁三大行业，这三大行业排放废水占长株潭三市废水排放总量的73%。虽然污染严重，但这些产业在长株潭产业结构中所占比重很大。以株洲和湘潭为例，化工、冶金等重污染行业产值占工业产值比重分别达到52%和63%，其中大部分污染严重的大型企业均为国家“一五”、“二五”期间建成。株洲清水塘、湘潭竹埠港是长株潭区域工业重镇，同时是全国闻名的污染“重灾区”。

作为具备巨大发展潜力的中部城市群，湘江为长株潭提供了丰富的水资源，是长株潭发展得天独厚的优势所在。正因得湘江之利，长株潭地区成为国家重化工业布局重点，特别是株洲和湘潭两市，密集分布着株冶、株化、湘钢等特大型国有企业。

密集的重化工业布点为湘江带来了沉重污染负担。在湖南全省14个市州中，株洲、长沙、湘潭分别位居全省环境污染第一、二、三名。湖南省环保局公布的数据显示，2006-2007年度，湘江流域40个省控水质监测断面，2006年超标断面为56%，2007年为50%。超标污染物主要为粪大肠菌群、氨氮、化学需氧量(COD)、石油类和偶发性超标的砷、镉等。湘江流域的二氧化硫和化学需氧量(COD)分别占湖南全省排放总量的68%和59%。

产业结构偏重与布点局不合理相互作用，使长株潭地区现实的污染和潜在的环境风险都很大，2006年元月发生的镉污染事件，就是湘江长期污染积蓄和爆发。

关停18家 损失至少20亿元

6月2日，一项旨在改善湘江流域水环境的“千里湘江碧水行动”专项污染整治行动在长沙正式启动。这项在湖南历史上规模空前的污染整治行动预计将投入资金将174亿元，治理范围涵盖湖南境内湘江全流域，其中重点就是长株潭。

湖南省省委书记张春贤提出，湖南发展必须坚持“四条底线”，其中第一条就是“环境保护”。可以说，能否整治好湘江污染就不仅是长株潭“两型”试验的关键，也是坚守整个湖南环境底线关键。

湖南省环保局局长蒋益民告诉记者，按照整治实施方案，湖南省将采取综合整治、分期治理推进湘江治污。取缔关闭一批违法企业，淘汰退出一批落后企业，停产治理一批污染严重企业，限期治理一批重点污染源，搬迁一批布局不合理企业。总体目标是在三年内解决湘江水污染突出问题，其中重点是长株潭地区的清水塘、岳塘和竹埠港工业区以及衡阳水口山和郴州有色采选集中地区的环境污染，到2010年，力争实现湘江流域水环境质量达到功能目标。

与巨额的投入相比，治理湘江污染更迫切需要的是改变以往那种片面追求GDP和财政收入的政绩考核机制。为此，长株潭三市污染物减排首次被列入对政府和企业负责人的目标管理考核体系，环境因素成为“一票否决”的关键。为此，湖南省在国家规定的二氧化硫和COD减排指标之外，还增添了砷、镉两项污染物减排的约束性指标。

曾被列为“全国十大污染城市”黑名单的株洲市在刚刚摘帽之后，就主动提出了三年之内创建全国环保典型城市的目标。株洲市环保局局长文铁军告诉记者，对于一些重点污染区域如清水塘地区的整治，株洲市的治理目标远远超出了一般意义上的“达标排放”的标准，而是根据地区实际环境容量保障区域整体环境达标。这就意味着不仅要严格控制污染物排放的“增量”，更要大幅削减历史因素形成的污染“存量”。而要满足这一更高的要求，牺牲GDP的增长在所难免。以株洲市近期关停的城区内18家污染企业为例，由于这批企业的关停，全市GDP增长最少要损失20亿元以上，“但这种损失的意义是深远的。”文铁军说，

排污权有偿交易尚未能实施

长株潭产业布局的调整，一个重要的基点就在于湘江的水质保护，而要彻底整治湘江污染，体制和机制的创新在某种意义上比产业结构调整更加重要。

记者注意到，在长株潭“两型”试验区，围绕湘江水质保护与污染防治，一些来自基层而颇具特色的环保举措成为引人注目的亮点，如浏阳市在全国首创的农村环保“自治”模式、农村养殖业功能区域划分和污染防治“邻居听证会”制度，长沙市环保局发起的农村环保志愿者行动等。

虽然局部的改革尝试已取得了一定的成效，但长株潭湘江污染防治的重点仍在于如何才能有效实现“同江同治”。湘潭市环保局局长陈铁平认为，湘江污染的形成既有历史原因，也在于现行的地区分割、各自为战的体制性弊端。陈铁平认为，湘江长株潭段污染治理当务之急是理顺三市乃至湘江全流域环保同治的机制，建立相应的污染防治协调机构。在以往地区分割的体制下，湘江沿岸各地区污染治理难以同步，往往这里重视环保，那里大谈招商。地区之间、上下游之间互相推诿责任甚至是“以邻为壑”的现象屡有发生。

陈铁平说，湘江污染整治的体制创新应当科学地划分治理责任，形成治污的“合力”。除了对沿岸市县建立节能减排的绩效考核机制、行政问责制和公开承诺制度外，长株潭三市环保部门还应加强信息的沟通和共享，公开各自交界断面的水质状况。

一种观点认为，要真正彻底解决各自为政的污染防治体制弊端，最关键的一点就是在上下游之间、地区之间探索建立排污权交易体系，形成受益方对受损方、两高产业对环保产业的生态补偿机制。

事实上，一项针对跨县河流开展了交接断面生态补偿试点已在长沙市辖区内浏阳河、靳江河等区域展开，当上游县(市)入境污染物(考核指标为COD)达标但出境水超标，或者入境水超标而出境水超标倍数增加，根据超标情况和治理价格成本标准由上游县(市)支付相应金额给下游县(市)。长沙市的流域生态补偿改革对于长株潭“同江同治”无疑具有一定的借鉴意义，但由于污染成因异常复杂、加上缺乏统一的协调机构，长株潭市场化的排污权有偿交易制度预计在短期内仍难以提上议事日程。