来源：中国水网(www.h2o-china.com) 2007-2-25

编者按：李仕林先生作为一名退休的环境保护工作者，多次在中国水网等媒体上发表对中国环境问题的看法，其对中国环境问题的忧患和对环保事业的感情跃然字里行间。基于李先生对中国环境管理的深度参与和观察，其对中国的环境保护工作的思考和认识是独到而深刻的，值得中国政府在制定环保政策时借鉴和参考。本文各级题目均为编者所加，原文题目为《再谈中国的环境管理思想必须适应市场经济体制》，由李仕林先生发表于中国水网论坛。

中国水网顾问主编 傅涛

仅靠行政力量能解决中国的环境问题吗？

（作者：李仕林）

环境管理研究薄弱

     要使经济与环境保护并重、同步，唯有推进改革―――推进环境管理的体制改革。经济发展与环境保护两个方面都需要改革。在经济发展方面，经济增长方式必须考虑环境保护，并受制于环境保护。中央提出科学发展观及建立和谐社会，正是针对了这一问题。在环境保护方面，也很需要改革，然而却很少有人提到。环境保护方面的改革，说到底是政府怎样来管理环境问题、解决环境问题，这就是环境保护的手段或者说体制问题。管经济增长方式改革的部门很多，力量很强，现在说得也很多。这基本上不是环境保护工作部门的事情。环保部门应该干什么呢？应该是推进环境保护手段的改革。而环保部门现在却很少去干这件事情，甚至不认为有什么需要改革的。这就成了一个大的问题。

     环境保护手段的改革，即环境管理方式的改革，总体讲，就是要使环境管理方式适应中国的社会主义市场经济体制，促进经济增长向科学发展观和和谐社会转变。过去的经验证明，仅仅主要依靠行政手段，解决不了经济发展与环境保护并重、同步的问题。最近有些媒体认为，环保矛盾如此之多、之大，要害是中央环保部门的权力不够大，因此扩权、直管似乎是灵丹妙药。对照“历史性转变”中的第三个看看，就知道这仍然是强化行政手段的一种方式。对照过去三十多年的经验，这并不是灵丹妙药。为什么老在强化行政手段的圈子里走不出去呢？这不能说与三十多年来已经习惯了的环境管理思想体系无关。

公众参与的远未到位

     我国的环境管理思想是在计划经济体制下形成的，政府是唯一的管理主体，不断强化行政手段是加强环境保护工作的唯一方式。我国现有的环境法律、法规、工作体系、制度框架、工作习惯无一不是以此为出发点和归宿。所有法律、法规都是围绕行政执法、行政手段、行政命令展开的。进入市场经济以后，虽然也增加了一些市场化的内容、公众参与的内容，但都是零星的、权宜的、附属的，不是整个思想体系的转变。笔者在《中国的环境管理思想必须适应市场经济体制》中，着重讲了市场机制的问题。这里想着重讲讲公众参与的问题。

     公众参与绝对不应该只是政府环境管理部门的附属物，也不应该只是政府环保部门的工具。但现在媒体上谈到的公众参与几乎都是界定在附属物和工具上。这是旧的环境管理思想体系下的产物。在环保部门眼中，“自己”以外的个人、团体、甚至其它政府部门都是环保工作意义上的“公众”，它包括环保部门以外的其它政府部门、大学、研究机构、知识界、媒体，以及普通的人民群众。即便是环保部门自己的人员，退了休或者转了行以后，如果要参与环保工作，也只能划到“公众”中去了。如果将公众界定在环境管理部门的附属物上，那么，“我”需要你参与你就参与，“我”不需要你参与你就不能参与，我说淮河、太湖的情况不错，你就必须按照“统一监督管理部门”的口径说话。要说“我”有什么工作需要改进，那显然超出了你应该参与的范围。从中央的环保部门到地方最基层的环保部门，如果都是这样一种公众参与观念，那还有什么真正的公众参与可言？环评开了个公众参与的口子，但从环保工作总体上讲，公众参与还没有起步。

解决环境问题取决于三种力量

     环境保护关系到广大人民群众的眼前利益和长远利益，环保工作本来就是人民群众自己的事业。公众参与是人民群众维护这项切身利益的基本形式。“公众参与”虽然是外来词汇，但与党的群众路线传统有相通之处。尤其是我国进入市场经济以后，经济规模空前扩大，环境保护的领域也空前扩大。如此宽广、如此众多、如此复杂的环境与生态问题，仅仅依靠政府的力量是远远不够的。笔者以为，政府的力量、公众的力量、市场的力量是解决中国严重的环境问题的三个基本力量。三个力量缺一不可。只有这三个力量在法制基础上形成合力，互相补充，协调配合，才能从根本上扭转眼下单纯依靠行政力量而产生的“愤怒又无奈”的局面。

“统一监督管理”值得反思

     三个力量中第一是政府力量。政府力量首先是环保主管部门的力量，无疑需要加强，尤其是权限需要扩大。关键是环保部门对违规企业或企业违规部分的关闭权、停产权。但环保部门扩权不等于环保机构需要无节制扩大。同国外相比，我国的环保机构已经很大了，但效率很低。

     环保部门的有些权限，如果能通过改革放权，也许效率更高，例如监测。环境监测是认识环境、监督环境、改善环境一项非常基础、非常重要的工作。环境监测的工作量每年成倍、甚至成数倍地增长，所有监测站疲于奔命。现在的办法是不断扩充监测站，尤其是基层监测站。但另一方面，环保部门的监测站又处于绝对垄断地位，效率低下，收费高，技术水平参差不齐，在某些方面腐败严重。环保部门可能并不承认腐败问题，这同大多数治污企业的感觉不同。但如果将环保市场的混乱看做晴雨表，腐败是一目了然的。这种腐败的危害与其它领域有很大不同，它不在于坏了一些个人的道德，而在于环境信息远离真实，使中国的环境问题出现混乱。如果环保部门永远垄断监测，监测工作就永远不能满足环保的实际需要。其实，在环保部门能够切实监管的前提下，在公众能够真正监督的前提下，应当改革现有的监测体制，逐步向全社会开放环境监测，例如对企业的监督性监测。欧美的监测体制就是这样的。只有日本的监测体制类似于我国现在的体制。我曾经问过英国人：你们的监测站不是环保部门自己的，它要是同被监测的企业勾结骗环保部门怎么办？起初，人家听不懂这个问题，继而感觉问题提得有点奇怪。在他们看来，天啦，这怎么可能！在一个法制健全、公众严密监督的体制下，监测造假简直不可思议。他们的环保部门比我们小得多，但效率高得多。

     “统一监督管理”是一个值得反思的问题。这是现行环境管理思想的核心之一，是中国环境管理部门的定位，写入了国家环保法。这一体制格局已经三十余年。效果如何？至少笔者认为效果没有达到预期。作为环保法的执法部门，统一监督没有疑意。“统一管理”，顾名思义就是要把环境问题统一都管起来，事实上也是这样做的。既然要管，那就应该有责，但环保部门无法对环境问题，尤其是对环境质量负责。按照环保法，对环境质量负责的是各级政府。这里，责权不统一。环保部门管的事情太宽了，所谓“上管天，下管地，中间还要管空气”，事实上管不了，也管不好。环境管理中的一些重大事情，例如经济结构向更加有利于环保的方向转变，能源结构的调整，环境投入等等，都只有中央和地方政府才办得了，环保部门怎么去“统一管理”？再者，监督与管理混在一起，在基层，很容易将政府负责的环境质量硬压到环保部门头上。在很多地方，甚至在省一级，名义上对环境负责的是省级政府，但实际上压力主要在当地环保部门头上。当政府搞“地方主义”的时候，由于环保部门实际上负有管理之责，环保部门不是失职，就是报假，连监督的职能也丧失了。笔者以为，应当改变这种管理体制。环保部门的监督职能应该强化，而管理职能应当弱化。“管理”的内涵，只能界定在各级政府的环境“参谋”意义上。

公众力量不可缺少

    三个力量的其二是公众力量。公众直接参与由政府管理的环境问题，无疑有一些担忧需要解决。无庸讳言，这涉及社会主义民主与法制建设，亦即涉及到政治体制改革。但在环保领域鼓励和放开公众参与，应该是政治风险最小、最容易掌握、最容易建立有序参与的领域。从中央领导同志的讲话及正在进行的政府行政管理体制改革看，促进环保领域更广泛、更深入、更有成效的的公众参与并使其成为一支不可替代的力量，是可能的。由于我国环境形势的严峻，这一改革显得更紧迫。

    公众参与的基础，首先是公众的知情权。也许有不少人以为，公众对环保已经很知情了。非也！比如，某个企业对你生活的环境可能有影响，你希望适时地了解这个企业的污染及其排放状况，你能吗？13亿中国人都能吗？如果不能，你能对这些企业进行监督吗？各地环保部门所做的工作都能满足公众对改善环境质量的需求吗？如果现在还没有做到，公众除了希望“加强环境保护工作”以外，还能对政府的环境保护工作进行什么监督吗？因此，除了法定保密的环境信息以外，全部环境信息都应向公众开放。例如，公众依照一定的程序和手续，可以到当地环保部门查询任何一家企业的排污情况，查询某个环境规划、某个环境影响评价等等。环保部门有义务提供这些信息，不得推诿。其中的细节可以通过规则来确定，既可以使公众获得信息，又不增加环保部门的开支和负担。应当鼓励大学、研究机构、其它政府部门、非政府环保组织、媒体、学术团体等积极参与。

    开放信息并不需要涉及更多的法律程序，只要一个部门规章就可以了。

    应当鼓励各地环保部门、大学、学会、学术团体、媒体等组织更多的环保论坛、研讨会。论坛应当让更多的公众和知识界人士参与，而不要搞成官员和少数专家独霸的地方，更不能只容许一个声音。

    公众应当成为政府管理环境的支持力量。政府应当加强与公众的沟通，体察民情、民意，吸纳民智。应当鼓励公众从自身做起、从眼前做起，但同时也让公众成为监督、督促政府管好环境的一支重要力量。