南水北调的需求与成本分析

南水北调的需求与成本分析

主讲人 雷光春

当然，我们在座的各位都知道我们为什么会有南水北调方案的出台。主要基于以下两个基本事实，一是我国水资源的非均匀分布，北方缺水，南方有水。二是我国人口将继续增长。

我国北方水资源非常短缺，从黄、淮、海几个流域来看，人均水资源在355到746立方米之间，相对而言南方的水资源比较丰富，人均（尤其是长江流域）水资源超过2400立方米。与此同时，我国人口还在不断增加，预计在今后的30年里人口将增加25-30%。根据人口增加和今后工业的发展、经济的发展趋势，有关机构预测，今后我国北方的水资源需水量将从1997年的1483－1633亿立方米增加到2030年的2213－2335亿立方米。因而，实施南水北调工程将是解决我国北方缺水的根本措施。

但是，北方缺水是否必须通过调水工程来解决？规模宏大的南水北调工程是否隐藏着巨大生态与经济风险？我们是否有其它的替代方案？为此，我们对南水北调的需求与成本进行了初步的分析。

首先，我们北方究竟需要多少水？

根据南水北调工程论证报告，我国北方到2030年的需水缺口，包括生活用水，工业用水和农业用水将达到数百亿立方米。

其中， 我国北方的生活用水将从1997年143亿到2030年的327亿占总需求的1/7左右。工业用水会从现在的220多亿增长到520亿立方米。农业用水也将从1200亿增长到1400亿立方米。

这就是南水北调工程的立项依据。我们要问的是它的可靠性究竟有多大？为什么我们今后的需求量会有那么显著的增加？这是一个很大的问号。是不是我们人口的增长、社会的发展、经济的发展就一定有这样一个用水量的线性增加呢？

我们不妨先看两个典型的例子。在修万家寨调水工程时, 山西省曾经做了个从1980年到2000年的20年需水预测。从当时（80年代）每年30亿立方米用水量，预计2000年的需水量是100亿立方米。而事实上我们调查到的1997年、1999年用水量都是50多亿立方米。预测比实际用水量高出40%。第二个典型案例是北京的用水变化，北京近年来旱得比较厉害。曾经有关机构预计北京的工业用水将以每年6%的速度增加，因而得出北京需要大量调水的结论。事实又是怎样呢？现在北京的工业用水量反而比1989年下降了12.5%。

从国际经验来看、尤其是欧洲的工业需水量历史变化值得我们借鉴。我们知道1980年到1995年间，欧洲国家工业产值增长非常快。但从1980年开始的15年中，工业用水不仅没有上升，反而下降了20%。仅仅城市用水包括生活用水增加了15%。从西方国家和我们国家现有的一些事实来看，经济的发展并不一定导致需水量的增加。

事实上，建立在80年代用水量的需水预测存在一个严重的错误，即这个预测模型假定未来的用水效率与80年代基本相等，没有将用水效率提高的潜力考虑在内。农业用水占了我国总体用水的70％，我国农业用水的平均效率仅为35%~40%，远远低于我国部分地区，以及一些发达国家80－90％的利用效率。另外，我国目前万元工业产值的用水量是发达国家万元产值用水量的数倍。一个现代化的，规模浩大的跨流域调水工程的立项依据就建立在如此低效、不合理的水平上，显然是不充分的。

那么，该工程的调水成本的计算是否和上述蓄水量的计算一样呢？我们对南水北调的调水成本也进行了一些考察。包括东线的一期二期工程，中线的一期二期工程。东、中线的目标是实现调水295亿，总投资大概是1300亿~1400亿之间。我们的结论表明，以北京为例的单位立方米的调水成本将远远高于官方公布的成本。

以北京为例，立项目规划文本指出，调一立方米水到北京的成本为1.54元。这是建立在80%的政府拨款，20%的贷款，贷款利率6.21%这样的基础上的。

我们设想一下，如果靠100%的贷款呢？成本是多少？是7.46元/立方米，为现在公布成本的5倍。

我们再设想一下说超预算的可能性，1300~1400亿是1995年的静态价格，到2010年以后，我们有理由认为价格可能翻番。水利工程项目往往是最初将预算弄得很低，然后一点点往上加。这不仅仅是中国特色，在全世界很多国家都是，包括美国、澳大利亚、印度尼西亚，包括非洲的国家，俄罗斯更是如此。根据专家估计，在全世界都是100%~300%的超预算。

我们进一步设想一下输水损失。上述调水调水成本假定295亿立方米的水一滴不漏地调到目的地，没有考虑输水损失。从我们国家调水损失和国际几十个调水工程的损失可以看到一个经验，就是一个调水项目超过几百公里以后，损失就可以达到50%。而南水北调是一千多公里。如果考虑调水损失的话，成本呢？ （南水北调中线工程的丹江口水电站）

更重要的是，我们还要考虑环境代价。环境代价我们现有的证据还无法估量南水北调会有多大的环境代价，但是有几点我们可以肯定，一个是对汉江流域的影响。汉江是长江最大的支流，按平均水平它是调走25%的水，这就意味着在绝大部分情况下，汉江流域的水动力学发生根本变化。还有沿线几千公里长的这样一个输水渠道，所形成的一个环境影响，或者说我们中线输水渠道要穿过十多条铁路、高速公路，对今后地质也会造成影响，还有不可预见的突发性影响也是无法预料的。此外，调水灌溉之后将引起受水地区盐碱化的影响，这早已在黄河流域几十个调水工程的灌区都显现出来了。

    以上结果表明，南水北调工程在北方需水的预测上存在明显的错误，在调水价格的计算上考虑的因素过于简单，理想化。事实上，南水北调工程在经济上是不合算的。既然如此，我们是否有其它更好的办法来解决北方的缺水呢？

南水北调东线与中线的一期二期，调往北方的水约295亿，如果我们按简单的0.5输水损失的折扣的话，也就能调150亿立方米的水到北方。而我们另外一个研究报告表明，我国北方现在节水的潜力是很大的。农业灌溉的效率一般在35%~40%。可山东有一个县，可以达到80%~90%的利用效率。国外（如以色列）利用的好的地区，可以达到89%~90%。我们有专家作了一个评估，每提高一个百分点，在100万公顷的耕地里面所节约的水是35亿立方米。另据官方的估计，今后北方实施一定的节水措施之后，人均可以节约50立方米，这样算起来调水地区的节水潜力可以达到395亿立方米，节水潜力实际是南水北调的两倍以上。所以我们认为调水不如节水。  （汉江逐年下降的水线）

根据这一思路，我们聘请了一些农业灌溉专家，就改善我国北方水利设施的成本进行初步研究。结果表明一次性投资，平均每立方米的节水成本在1~4元之间，比调水要低得多。因此，我们建议，希望我们的政府能够重新考虑南水北调计划。如果我们有一大笔钱，我们可以在水资源的可持续利用管理上，在经济及生态建设上发挥更大的效益。

我们认为，解决北方缺水问题，需要一个综合思路，有必要根据水资源状况来调整社会经济发展目标。发展的目标包括人口、工业布局、经济目标，什么样的产业结构布局才能适应用水的状况。

有必要建立水资源可持续利用的激励机制，谁节约了水资源，合理利用了水资源，保护了水资源，就应该得到奖励。

从流域管理角度看，流域的上中下游对水资源的依赖、水资源产生的效益是完全不一样的。对黄淮海河流域水资源进行科学合理配制。如何合理地分配水资源，调整干旱地区的农业生产结构。

当然还要提高污水净化能力，实现水资源的多次利用。尽管我们国家工业发展现在是初级阶段或者起飞的初级阶段，但是今后工业发展的方向肯定应该是更加环保，向水资源利用效率更高的方向、水资源多次重复利用方向发展。

还有就是城市自来水管网的渗漏问题。我们调查了很多地方，尽管国家规定自来水的渗漏率不能大于8%，但实际上我们了解到很多城市自来水的渗漏率都在20%，县级城市达到30%以上。

最后，更重要的是水价问题。希望逐步取消水价补贴，使用经济手段促进节水。

在这里声明一下，我只是提出了我们做的调查及研究的初步结果，今天拿出来和大家分享一下。 我知道大家关注这个问题也已经有很长时间了，非常高兴各位有什么问题，我们一起来讨论。

记者：你现在的成果，研究的结果向我们的政府报告了吗？

雷光春：现在仍然在讨论阶段。一旦成熟，将通过有关渠道，递交政府有关部门。

记者：在做出南水北调国家这么大的一个工程的决定之前，做了多长时间的调研和参与？

雷光春：南水北调这个事情是我们毛泽东主席提出来的。当时毛泽东说：“北方水少南方水多，借点儿来也是可以的”。当年是说“借一点来也是可以的”。可以说，从50年代开始，中国就开始做南水北调的研究工作，已经持续了几十年。南水北调工程也是几上几下，我们研究过一些进程，当时提出的南水北调的进程跟现在基本相仿。有一个比较有趣的现象，就是一旦北方出现一次比较严重的干旱，南水北调就会被提出来。

决策的公众参与不够是我国大型工程的普遍问题。往往在这些工程研究的阶段，社会公众是不了解的，而一旦研究完成了，结果公布了，决策就已经做出了。所有的工程都是一样的，没有多少讨论的余地。但现在社会是在发展的，老百姓提出了我们也有知情权。我们有必要说，做一件大事对每一个人意味着什么。我们算了一下中线财政补贴，一次性的投入一、两千个亿不说，真正运行起来每年补贴是几百个亿。就是说我们每个人都要做出几十块钱的贡献，补贴到南水北调工程里面去。如果老百姓事先知道这一点，他会支持这样的工程吗？

记者：我们如何看待科学决策问题，应该说科学研究前期得做很多工作，工程的论证报告、环境影响报告书，类似这些工作都是必要的。但现在有这么一种倾向，就是部门做的一种研究马上就变成了一个决策。请问你如何看待科学研究与决策问题？

雷光春：我认为，科学决策应该注意这样几个方面：第一，应该有第三方来评估所作的研究报告，这里的第三方应该是中立的，没有部门利益。如果一个水利工程项目，请水利部门做可行性研究，然后请水利部门的专家来评估，再请水利部门监理监督，那你可想而知最后的结果是真的还是假的。所以要有第三方的介入，这是很重要的；第二，要能够吸收大多数人的意见，要有影响广泛的媒体的参与。一个比较好的形式是听证会，政府应对一个问题进行公开的听证；第三，广泛的参与要进入到国家的决策层，比如说人大的讨论、人大的决议。我认为只有做到这三点，所作的决策才有可能是科学的，正确的。

记者：你刚才讲到，面对同一个北方水资源短缺问题，你们的研究结果，和政府官方的研究结果，有些不同的看法，你是怎么看这个问题的？

    雷光春：我觉得这里取决于与政府的那个部门来比较，但是实际上我们的结论和官方的结论是比较接近的，尤其是节水的潜力。朱镕基总理也提出了“三先三后”。节水要先，节水的潜力是很大的，我最近在报纸上看见一篇文章，说北京市政府开始一系列的节水措施，有26项措施，在一年之内节水的潜力是6亿吨，就是说今年提出的26个节水措施它的节水成果是6亿吨，还有媒体报道，哪个地方又提高了节水的多少效率啊。尤其是在农业灌溉方面，我们国家70%~75%以上的水都消耗在农田里，大家都知道我们的农业非常粗放，很多地方还都是大水漫灌，很多媒体都在呼吁尽快解决这个问题。

  2001年7月

附件：

政府规划先做环评 公众意见不可缺少

我国环境评价制度发生重大变化

  人民日报8月31日讯：《中华人民共和国环境影响评价法》从9月1日起开始实施，该法第一次将政府规划纳入到环境影响评价的范围内，它的实施将减少因政策失误带来的环境灾难，这标志着我国环境影响评价制度发生了根本性的变化。

  全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏在今天召开的《环境影响评价法》座谈会上指出，我国环境影响评价由此实现了从对建设项目到对政府规划、从微观到宏观、从局部到区域、从单项建设到整体产业以及从当前到长远的五个深化。

  2002年10月28日由全国人大常委会审议通过的《环境影响评价法》规定，政府及其有关部门组织编制的规划必须进行环境影响评价。其中，土地利用、区域、流域、海域的建设等指导性规划，应当在规划的编制过程中进行环境影响评价；工业、农业、能源、水利、交通、城市建设、旅游等专项规划，应在上报审批前进行环境影响评价，并向审批机关提出环境影响报告书。

  从1993年到2002年10年间，我国制定、修改的环境与资源方面的法律有22部，但基本上着眼于污染管理与控制。从决策源头防止环境污染和生态破坏，《环境影响评价法》标志着我国这方面保护立法发展方向的重大转变。国家环保总局负责人在今天的座谈会上说，历史上的教训说明，同建设项目相比，政府的政策和规划对环境的影响范围更广、时间更久、不良后果也更加严重。上世纪50年代我国大面积围湖造田，后来又在东北的三江平原上大规模开发农业，都造成了生态失衡、环境恶化的后果。80年代，在政府支持下，小造纸、小电镀、小皮革、小印染等行业快速发展，污染严重。从1996年国务院做出决定至今，已关闭此类企业共15万家，国家、地方和个人投资者都承受了重大损失。

  这项法律规定，除国家规定需要保密的，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在报送审批前举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。并在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明。让公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分，这是以往的环保法律中所没有的。

  国务院法制办、国家环保总局、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、建设部等有关单位的负责人，在今天的座谈会上谈了在具体工作中实施《环境影响评价法》的打算。

《人民日报》2003-9-1

雷光春

湖南津市市人，1985年获中南林学院农学硕士学位， 1997年获赫尔辛基大学理学博士学位， 曾任湖南省林业厅森林资源管理保护局科长，总工程师，北京大学教授，博导，世界自然基金会中国项目长江项目主任，淡水与海洋保护项目主任。现任世界湿地公约组织亚洲协调员。