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生态话题 | “保护地共享”研讨会专家这样说

来源:中国绿色守望者公众号

2022-06-23

自然资源属于谁?由谁来监管?如何建立全面有效的规划管理制度?如何根据自然资源不同的属性和特征实现保护与发展的协同?这些问题在构建以国家公园为主体的自然保护地体系建设中受到普遍关注。而自然资源权属制度改革的主要任务,就是要理顺自然资源权属关系,为自然资源的合理利用和有效保护夯实制度基础。

健全自然资源资产产权制度,创新自然资源资产实现形式,是自然保护地建设和社区协同发展的关键问题。图为三江源国家公园澜沧江园区的“高原湿地”  张胜邦摄

5月27日,“保护地共享”系列研讨活动在线上启动,第一期研讨聚焦保护地治理与自然资源权属制度改革。研讨活动由北京林业大学经济管理学院、北京林业大学国家公园研究中心、中国野生动物保护协会国家公园及自然保护地委员会和自然资源保护协会(NRDC)主办,并得到中国林学会、东北虎豹国家公园管理局、青海省林业和草原局的支持。

“保护地共享”系列研讨会的目标,是通过组织跨学科专家学者、自然保护地及生物多样性保护管理人员、拥有丰富工作经验的基层人员等利益相关方,针对自然保护地与社区协同发展现状、成功经验与做法、问题及成因进行深入交流与讨论,形成促进自然保护地与社区和谐发展的对策建议,为相关政策及管理工作的完善与优化提供决策参考。

中国林学会秘书长陈幸良说,2019年中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,标志着我国自然保护地已进入全面深化改革的新阶段。集体林权综合改革、国有林区改革、建立林草生态产品价值实现机制,鼓励和支持社会资本参与生态保护修复等重大政策的出台,将从根本上调整优化自然保护地体系格局。自然资源产权制度是加强自然资源管理和生态保护的核心和基础。健全自然资源资产产权制度,创新自然资源资产实现形式,解决权力交叉重叠、缺位遗漏及权能不完善等问题,是自然保护地建设和社区协同发展的关键问题。如何将统筹推进与分类对待有机结合,如何整体构建自然资源的权、责、利关系,将产权主体明晰与集约可持续开发、整体保护与修复责任密切关联,并建立整体的、具有严格法律地位的规划管制制度,为自然资源保护、修复、可持续利用奠定制度基础,是自然保护地体系建立理论和实践中亟待研究的课题。 

北京林业大学副校长张志强说,北林大为我国乡村战略实施、生态文明建设、林草事业高质量发展培养了大批专门人才。学校积极主动服务国家生态保护及绿色发展领域的重大战略需求,为青海国家公园示范省建设、海南热带雨林国家公园的社区发展提供了技术支撑与服务。在自然资源产权制度改革的背景下,保护区与社区的协同发展是自然保护地治理的一项重要命题。这个问题在我国《建立国家公园体制的总体方案》中单独成章,得到特殊关注,其意义之重大是不言而喻的。

中国野生动物保护协会国家公园与自然保护地委员会秘书长周红斌说,自然保护地治理中涉及大量全民所有和集体所有自然资源资产管理问题,我国自然资源权属制度改革与自然保护地治理中的各项改革密切相关,当前探讨保护地治理与自然资源权属制度改革正逢其时。通过聚焦保护地治理和自然资源权属制度改革,一起分享经验、发现问题,共同探讨解决之道,可为保护地治理贡献新的思路和见解。

国家林业和草原局国家公园研究院院长唐小平介绍了中国自然保护地发展进程、成果及未来重点工作。他说,自然保护地的一大问题是交叉重叠破碎化严重。近5000个自然保护地存在区域交叉和空间重叠的情况,约占全国自然保护地总数的一半。交叉重叠造成保护定位不清、管理效能下降、实际面积缩减等问题。其次是历史原因造成保护地范围内还存在着永久基本农田、矿业、商品林、城镇等,保护和发展矛盾突出。在保护地的整体建设上,法律制度还有待健全,要改善过去依赖于地方申报的设立机制所造成的保护空缺,在顶层设计中要区分不同类型保护地的功能定位,建立起差异化但有机联系的保护地体系。当前,我国保护地体系建设工作已取得显著成效。但评估显示,现有保护地只覆盖了陆域极重要区域的74%、海域的22%。在未来的保护地建设工作中,重点要进行保护地整合优化,合理划分中央与地方、保护地管理机构与所在地政府的事权,构建自然保护地技术标准体系,建立以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估体系,加强保护地立法,建立以财政投入为主的资金保障机制,以及建立全民参与的共享机制,引导地方经济发展转型等。

自然资源保护协会北京代表处首席代表张洁清说,在制定2020年后全球生物多样性框架的对话中,国际社会倡导建立“30%的陆地和30%的海洋”的保护目标,这显示出自然保护地在保护生物多样性和解决全球环境危机中的重要性。而保护地要实现保护面积与质量的双重提升与可持续发展,就必须与社区发展形成良性互动的关系。

北京林业大学经济管理学院院长温亚利提到,随着保护地体系的完善与社会经济的发展,现代社会对生态资源、产品和服务的需求不断增加,其稀缺性和价值也在不断提升。在我国自然资源产权法律制度进一步完善、集体自然资源产权及权益关系逐步明确、集体自然资源资产的利益实现方式有新变化的情况下,必须关注和解决如何协调集体自然资源纳入保护地体系的问题。他强调,自然资源兼具物质生产功能和生态服务功能,要对自然资源价值的实现过程予以通盘考虑,推进形成逐步升级的“资源利用—资源生产加工—资产经营收益—资本经营收益”价值实现模式。鉴于自然资源的权属具有多样性,特别是有为数不少的自然资源为集体所有,在保护地建设过程中,需要优化治理体系、完善政策与财务制度、探索生态价值实现机制和模式创新,实现保护与发展的协同。他还建议,未来应进一步思考关于保护地集体自然资源在“双碳”、生物多样性保护大背景下的发展机遇,并考虑保护地集体自然资源与地役权及土地管制征收等制度的完善、乡村振兴与美丽中国建设等重大战略、生态产品价值实现机制和绿色金融机制的对接,以及与全球生态治理及基于自然的解决方案等理念与实践的融合发展。

青海省林业和草原局副局长张德辉认为,自然保护地治理不仅仅是一项管理工作,还包括自然保护地与周边社区、当地政府、社会各界等所有相关方之间的利益平衡。青海省在整体工作推进、管理策略制定和管理体制机制等方面开展了多项创新工作,推进国家公园示范省建设,如建立省政府与国家林草局的协调联席机制,通过定期会议为推进示范省建设提供组织保障;组织制定全省规划,提出8个方面42项行动,并明确了具体目标;在全国率先制定和上报保护地整合优化规划预案,预计整合优化后保护地总体面积将提升4.89%。在保护地治理方面,青海省有多项优秀实践案例,如三江源国家公园五部门整合管理,提高保护效力,解决“九龙治水”和执法“碎片化”问题;依托村委会、村党支部实行“村两委+”新模式,提升基层自然教育、宣传、保护和发展工作水平,实现社区参与、惠宜共享;通过在青海湖国家级自然保护区开展社区共建,政府引导牧民拆除改建围栏,以保护当地特有濒危物种普氏原羚;在孟达国家级自然保护区引入社会资本,以补齐保护区技术和能力短板。

云南省林业和草原科学院院长钟明川介绍,通过保护地面积、人口密度、农村人均收入以及保护成效的对比研究显示,保护地范围的大小与区域经济发展状况没有明确关联,保护并不会限制地方经济的发展。保护地范围内存在社区的多少与保护管理成效无直接关系,而与保护管理手段的综合运用和管理方式有直接关系。在云南省社区与保护地密不可分的现实下,保护地体系建设应在整合优化中注重自然保护地的分类管理,不同功能、性质和资源特点的保护地应设立不同的社区发展理念和发展方式。她建议推行生态系统和社区双因子叠加的自然保护地范围区划理念,在优先考虑生态系统完整性的前提下,按照社区的文化、人口密度、居住环境对生态系统的干扰强度确定自然保护地的功能和目标,确保保护地有效保护与社区发展双赢。在此基础上,她还提倡分类建立社区参与保护的目标计划,确立适当的社区参与保护机制,探索实施生态环境导向开发模式,建立政府引导、科研助力、公益组织帮扶的社区自然教育、生态旅游等活动,健全自然保护地特许经营管理制度。

国家林业和草原局西南调查规划院自然保护地规划处副处长张天星介绍了海南热带雨林国家公园从规划到管理的实践经验与创新举措。包括在国家公园划定之初就充分准备,统筹考虑主要保护对象、生态系统完整性和原真性、区域保护管理状况、保护与发展协调以及与国家、地方空间规划的相互协调。海南热带雨林国家公园在建设管理中始终坚持保护优先,实现了生态搬迁集体土地与国有土地置换新模式,为国家公园核心保护区内4个市县11个自然村470户1885人成功提供了必要的生态搬迁服务;建立了多级联动制度,把24个省直部门和涉及的9个市县共计33个成员单位都纳入领导小组,有效推动国家公园建设工作;创建了国家公园执法派驻双重管理体制,在7个分局设立执法大队,增强行政执法效率。海南热带雨林国家公园在范围边界校核时,引入技术单位、林业部门、保护地管理机构及村民等多方参与,清晰划界定位。从2020年开始开展的国家公园GEP核算,让保护更有“面子”,让管理机构和地方政府考核更有依据。除此之外,海南热带雨林国家公园还在流域上下游横向生态保护补偿、以电子围栏为标志的智慧国家公园建设等多领域进行了创新。

北京林业大学经济管理学院教授谢屹表示,自然保护地所在地区的社区面临发展基础薄弱、发展模式单一、发展动能不足等多重挑战,加之保护生物多样性形成的资源与环境约束,使得这些社区产业难发展、生活难富裕,难以共享自然保护地体系建设产生的成效。支持社区发展、让社区居民共享保护成果的自然保护地体系才是健康和可持续的。“保护地共享”系列研讨活动将聚焦以国家公园为主体的自然保护地体系建设过程中与社区相关的关键命题,包括自然资源权属制度改革、野生动物肇事影响、社区新型发展模式等具有探索性和复杂性的议题。

北京林业大学国家公园研究中心主任张玉钧在最后总结中强调了社区在我国自然保护地体系建设中所起的重要作用。他指出,通过治理体系与创新模式的构建,在兼顾社区权益与福祉的同时,让社区成为问题的解决抓手,有利于自然保护地的健康发展。